Krisis Pemilukada : Tinjauan Terhadap Polemik Keabsahan Panwaslukada Pada Pemilukada 2010 di Indonesia

Posted: Mei 22, 2011 in kontributor Jurnal/buku

Abstract

On 2010 year, Indonesia will held 246 local election for chief and vice chief of provence, district and city. 192 of 246 local election still probleming in local election supervisor committee (Panitia Pengawas Pemilihan Umum/Panwaslu) process making. This article want to explore the basic problem of this, the impact of this problem to local election and also “the judicial road” to serve this problem. One solution that give of this article is Precident of Indonesia Republic should be making a Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) to operate the opinion of Constitutional Court (Mahkamah Konstitusi) Number 11/PUU-VIII/2010.

Keywords : local election, local election supervisor committee, “the judicial road”.

 

  1. A.    Pendahuluan

Lahirnya mekanisme pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah (Pilkada) secara langsung adalah konsekwensi logis dari amandemen UUD 1945. Dalam pasal 18 ayat (4) UUD 1945 hasil amandemen dinyatakan “Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai kepala daerah provinsi, kabupaten, dan kota  dipilih secara demokratis”.

Kendati tidak disebutkan secara implisit tentang tata cara pemilihan langsung, namun pembuat undang-undang menafsirkan kalimat “dipilih secara demokratis” tersebut melalui mekanisme pemilihan langsung sebagaimana diatur dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah beserta perubahan-perubahannya.[1]

Salah satu instrumen penting dalam penyelenggaraan pemilihan secara langsung tersebut adalah hadirnya lembaga pengawasan.[2] UU Nomor 32 Tahun 2004 menyatakan pengawasan pemilihan kepala daerah tersebut diserahkan kepada Panitia Pengawas Pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah (Panwas Pilkada).

Setelah Mahkamah Konstitusi mengeluarkan Putusan Nomor 072-073/PUU-PUU-II/2004[3] yang menyatakan bahwa pilkada merupakan bagian dari rezim pemilu, maka pengistilahan pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah (pilkada) berubah menjadi pemilihan umum kepala daerah dan wakil kepala daerah (pemilukada).

Seiring hal tersebut dikeluarkanlah regulasi baru terkait penyelenggara kepemiluan melalui  UU Nomor 22 Tahun 2007 Tentang Penyelenggara Pemilu. Dalam UU tersebut  disebutkan bahwa Badan Pengawas Pemilu beserta Panitia Pengawas di bawahnya merupakan salah satu penyelenggara pemilu disamping Komisi Pemilihan Umum (KPU) sendiri. Lembaga pengawasan demikian-pun bersifat mandiri dan tidak berada di bawah institusi lain.

Pada tahun 2010 ini, akan digelar 246 pemilukada di Indonesia. Dari jumlah itu, 192 diantaranya sedang mengalami masalah pembentukan panwaslukada-nya[4]. Tulisan ini mencoba memberikan uraian tentang dari perspektif yuridis terkat beberapa hal. 1). polemik keabsahan tersebut, 2). implikasi yuridis dari polemik tersebut, 3) mencarikan solusi ketatanegaraan yang paling memungkinkan dari fenomena ini, termasuk menggagas lahirnya constitutional complaint melalui Mahkamah Konstitusi atas kasus ini.

  1. B.     Mekanisme Pembentukan, Tugas dan Kewajiban Panwaslu

Secara struktural, institusi pengawasan pemilu dibagi dalam lima struktur, yaitu :

1)      Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu) yang memiliki tugas untuk melakukan pengawasan dan koordinasi institusi pengawas pemilu di tingkat nasional ;

2)      Panitia Pengawas Pemilu (Panwaslu) tingkat provinsi yang bertugas untuk melakukan pengawasan pemilu di tingkat provinsi;

3)      Panitia Pengawas Pemilu (Panwaslu) tingkat kabupaten/kota yang bertugas untuk melakukan pengawasan pemilu di tingkat kabupaten/kota;

4)      Panitia Pengawas Pemilu (Panwasllu) tingkat kecamatan yang bertugas untuk melakukan pengawasan pemilu di tingkat kecamatan; dan

5)      Pengawas Pemilu Lapangan (PPL) dan Panitia Pengawas Luar Negeri yang bertugas melakukan pegawasan di tingkat desa dan di negara tertentu.

Jika Bawaslu memiliki kedudukan yang permanen dengan masa jabatan lima tahun, maka Panwaslu, baik di tingkat provinsi, maupun kabupaten dan kota bersifat ad hock (sementara), demikian pula dengan kedudukan PPL dan PPLN yang bersifat sementara.[5] Sifat kesementaraan Panwaslu tersebut terkait dengan beberapa jenis pemilu yang mesti diawasinya. Jenis-jenis pemilu tersebut ialah :

1)      Pemilihan umum legislatif untuk memilih anggota DPR, DPD dan DPRD Provinsi, Kabupaten dan Kota;

2)      Pemilihan umum untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden;dan

3)      Pemilihan umum Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah.

Terkait dengan sifat kesementaraan Panwaslu tersebut, dalam pasal 71 UU Nomor 22 Tahun 2007 dinyatakan bahwa “Panwaslu Provinsi, Panwaslu Kabupaten/ Kota, Panwaslu Kecamatan, Pengawas Pemilu Lapangan, dan Pengawa Pemilu Luar Negeri dibentuk paling lambat 1 (satu) bulan sebelum tahapan pertama penyelenggaraan Pemilu dimulai dan berakhir paling lambat 2 (dua) bulan setelah seluruh tahapan penyelenggaraan Pemilu selesai”.

Secara implementatif ketentuan dalam pasal 71 UU Nomor 22 Tahun 2007 tersebut menjadikan pembagian tugas Panwaslu berdasarkan masa kerja pada dua ranah pemilu, yaitu :

1)      Pemilu legislatif dan Presiden/Wakil Presiden; dan

2)      Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah (Pemilukada).

Penggabungan masa kerja Panwaslu pada masa pemilu legislatif dan pemilu Presiden/Wakil Presiden dikarenakan masa berakhirnya tugas Panwaslu untuk pemilu legislatif bertepatan dengan keharusan pelaksanaan tahapan pemilu Presiden dan Wakil Presiden. Sementara untuk Panwaslukada, pembentukannya mesti mengikuti perintah pasal 71 UU Nomor 22 Tahun 2007 di atas, sebab waktu pemilukada di Indonesia masih belum serentak (sporadic). Artinya panwaslu pada masa pemilu legisalatif dan presiden mesti berakhir dan akan dilakukan pembentukan panwaslu baru pada masa pemilukada.

Berdasarkan UU Nomor 22 Tahun 2007, pembentukan panwaslu mesti dilakukan dengan mekanisme sebagaimana diatur dalam ketentuan pasal 93, 94 dan 95 UU di atas, sebagai berikut ;

Pasal 93

Calon anggota Panwaslu Provinsi diusulkan oleh KPU Provinsi kepada Bawaslu sebanyak 6 (enam) orang untuk selanjutnya ditetapkan dengan keputusan Bawaslu sebanyak 3 (tiga) orang sebagai anggota Panwaslu Provinsi terpilih setelah melalui uji kelayakan dan kepatutan.

Pasal 94

(1) Calon anggota Panwaslu Kabupaten/Kota untuk Pemilu Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, Pemilu Presiden dan Wakil Presiden, serta Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah” Provinsi diusulkan oleh KPU Kabupaten/Kota kepada Panwaslu Provinsi sebanyak 6 (enam) orang untuk selanjutnya dipilih sebanyak 3 (tiga) orang sebagai anggota Panwaslu Kabupaten/ Kota setelah melalui uji kelayakan dan kepatutan dan ditetapkan dengan keputusan Bawaslu.

(2) Calon anggota Panwaslu Kabupaten/Kota untuk Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daera Kabupaten/Kota diusulkan oleh KPU Kabupaten/Kota kepada Bawaslu sebanyak 6 (enam) orang untuk selanjutnya dipilih sebanyak 3 (tiga) orang sebagai anggota Panwaslu Kabupaten/Kota setelah melalui uji kelayakan dan kepatutan dan ditetapkan dengan keputusan Bawaslu.

 

Pasal 95

Calon anggota Panwaslu Kecamatan diusulkan oleh KPU Kabupaten/Kota kepada Panwaslu Kabupaten/Kota sebanyak 6 (enam) orang untuk selanjutnya dipilih sebanyak 3 (tiga) orang sebagai anggota Panwaslu Kecamatan dan ditetapkan dengan keputusan Panwaslu Kabupaten/ Kota.

Terkait dengan tugas, wewenang, serta kewajiban Panwaslu sesuai dengan tingkatannya (Provinsi sampai dengan Kabupaten/Kota) diatur dalam pasal 76 sampai dengan pasal 79 UU Nomor 22 Tahun 2007 tersebut sebagai berikut :

Pasal 76

(1) Tugas dan wewenang Panwaslu Provinsi adalah:

  1. mengawasi tahapan penyelenggaraan Pemilu di wilayah provinsi yang meliputi :
  2. pemutakhiran data pemilih berdasarkan data kependudukan dan penetapan daftar pemilih sementara dan daftar pemilih tetap;
  3. pencalonan yang berkaitan dengan persyaratan dan tata cara pencalonan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, dan pencalonan kepala daerah dan wakil kepala daerah provinsi;
  4. proses penetapan calon anggota Dewan Perwakilan Daerah, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, dan pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah provinsi;
  5. penetapan pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah provinsi;
  6. pelaksanaan kampanye;
  7. perlengkapan Pemilu dan pendistribusiannya;
  8. pelaksanaan penghitungan dan pemungutan suara dan penghitungan suara hasil Pemilu;
  9. pengawasan seluruh proses penghitungan suara di wilayah kerjanya;
  10. proses rekapitulasi suara dari seluruh kabupaten/kota yang dilakukan oleh KPU Provinsi;
  11. pelaksanaan penghitungan dan pemungutan suara ulang, Pemilu lanjutan, dan Pemilu susulan;
  12. proses penetapan hasil Pemilu Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi dan Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Provinsi;
  1. menerima laporan dugaan pelanggaran terhadap pelaksanaan peraturan perundang – undangan mengenai Pemilu;
  2. menyampaikan temuan dan laporan kepada KPU Provinsi untuk ditindaklanjuti:
  3. meneruskan temuan dan laporan yang bukan menjadi kewenangannya kepada instansi yang berwenang;
  4. menyampaikan laporan kepada Bawaslu sebagai dasar untuk mengeluarkan rekomendasi Bawaslu yang berkaitan dengan adanya dugaan tindakan yang mengakibatkan terganggunya tahapan penyelenggaraan Pemilu oleh penyelenggara Pemilu di tingkat provinsi;
  5. mengawasi pelaksanaan tindak lanjut rekomendasi Bawaslu tentang pengenaan sanksi kepada anggota KPU Provinsi, sekretaris dan pegawai sekretariat KPU Provinsi yang terbukti melakukan tindakan yang mengakibatkan terganggunya tahapan penyelenggaraan Pemilu yang sedang berlangsung;
  6. mengawasi pelaksanaan sosialisasi penyelenggaraan Pemilu; dan
  7. melaksanakan tugas dan wewenang lain yang diberikan oleh undang-undang.

(2) Dalam pelaksanaan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Panwaslu Provinsi berwenang :

  1. memberikan rekomendasi kepada KPU untuk menon aktifkan sementara dan / atau; mengenakan sanksi administratif atas pelanggaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf f;
  2. memberikan rekomendasi kepada yang berwenang atas temuan dan laporan terhadap tindakan yang mengandung unsur tindak pidana Pemilu.

Pasal 77

Panwaslu Provinsi berkewajiban:

  1. bersikap tidak diskriminatif dalam menjalankan tugas dan wewenangnya;
  2. melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap pelaksanaan tugas pengawas Pemilu pada tingkatan di bawahnya:
  3. menerima dan menindaklanjuti laporan yang berkaitan dengan dugaan adanya pelanggaran terhadap pelaksanaan peraturan perundang-undangan mengenai Pemilu;
  4. menyampaikan laporan hasil pengawasan kepada Bawaslu sesuai dengan tahapan Pemilu secara periodik dan/atau berdasarkan kebutuhan;
  5. menyampaikan temuan dan laporan kepada Bawaslu berkaitan dengan adanya dugaan pelanggaran yang dilakukan oleh KPU Provinsi yang mengakibatkan terganggunya penyelenggaraan tahapan Pemilu di tingkat provinsi; dan
  6. melaksanakan kewajiban lain yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan.

Pasal 78

(1) Tugas dan wewenang Panwaslu Kabupaten/ Kota adalah:

  1. mengawasi tahapan penyelenggaraan Pemilu di wilayah kabupaten/ kota yang meliputi :
  2. pemutakhiran data pemilih berdasarkan data kependudukan dan penetapan daftar pemilih sementara dan daftar pemilih tetap;
  3. pencalonan yang berkaitan dengan persyaratan dan tata cara pencalonan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/ Kota dan pencalonan kepala daerah dan wakil kepala daerah kabupaten/kota;
  4. proses penetapan calon anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota dan pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah kabupaten/kota;
  5. penetapan pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah kabupaten/kota;
  6. pelaksanaan kampanye;
  7. perlengkapan Pemilu dan pendistribusiannya;
  8. pelaksanaan pemungutan suara dan penghitungan suara hasil Pemilu;
  9. mengendalikan pengawasan seluruh proses penghitungan suara;
  10. pergerakan surat suara dari tingkat TPS sampai ke PPK;
  11. proses rekapitulasi suara yang dilakukan oleh KPU Kabupaten/Kota dari seluruh kecamatan;
  12. pelaksanaan penghitungan dan pemungutan suara, Pemilu lanjutan, dan Pemilu susulan; dan
  13. proses penetapan hasil Pemilu Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/ Kota dan Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Kabupaten/ Kota;
  14. menerima laporan dugaan pelanggaran terhadap pelaksanaan peraturan perundang-undangan mengenai Pemilu;
  15. menyelesaikan temuan dan laporan sengketa penyelenggaraan Pemilu yang tidak mengandung unsur tindak pidana;
  16. menyampaikan temuan dan laporan kepada KPU Kabupaten / Kota untuk ditindaklanjuti;
  17. meneruskan temuan. dan laporan yang bukan menjadi kewenangannya kepada instansi yang benwenang;
  18. menyampaikan laporan kepada Bawaslu sebagai dasar untuk mengeluarkan rekomendasi Bawaslu yang berkaitan dengan adanya dugaan tindakan yang mengakibatkan terganggunya tahapan penyelenggaraan Pemilu oleh penyelengga Pemilu di tingkat kabupaten/kota;
  19. mengawasi pelaksanaan tindak lanjut rekomendasi Bawaslu tentang pengenaan sanksi kepada anggota KPU Kabupaten/ Kota, sekretaris dan pegawai Sekretariat KPU Kabupaten/Kota yang terbukti melakukan tindakan yang mengakibatkan terganggunya tahapan penyelenggaraan Pemilu yang sedang berlangsung;
  20. mengawasi pelaksanaan sosialisasi penyelenggaraan Pemilu: dan
  21. melaksanakan tugas dan wewenang lain yang diberikan oleh undang-undang.

(2) Dalam pelaksanaan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Panwaslu Kabupaten/Kota berwenang :

  1. memberikan rekomendasi kepada KPU untuk menonaktifkan sementara dan/atau mengenakan sanksi administratif atas pelanggaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf g;
  2. memberikan rekomendasi kepada yang berwenang atas temuan dan laporan terhadap tindakan yang mengandung unsur tindak pidana Pemilu.

Pasal 79

Panwaslu Kabupaten/ Kota berkewajiban:

  1. bersikap ticlak diskriminatif dalam menjalankan tugas dan wewenangnya;
  2. melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap pelaksanaan tugas Panwaslu pada tingkatan di bawahnya;
  3. menerima dan menindaklanjuti laporan yang berkaitan dengan dugaan adanya pelanggaran terhadap pelaksanaan peraturan perundang-undangan mengenai Pemilu;
  4. menyampaikan laporan hasil pengawasan kepada Panwaslu Provinsi sesuai dengan tahapan Pemilu secara periodic dan/atau berdasarkan kebutuhan;
  5. menyampaikan temuan dan laporan kepada Panwaslu Provinsi berkaitan dengan adanya dugaan pelanggaran yang dilakukan oleh KPU Kabupaten /Kota yang mengakibatkan terganggunya penyelenggaraan tahapan Pemilu di tingkat kabupaten/kota; dan
  6. melaksanakan kewajiban lain yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan.
  1. C.    Asas Muasal Lahirnya “Polemik Keabsahan” Panwaslukada.

Sesuai dengan ketentuan pasal 93 dan 94 UU Nomor 22 Tahun 2007, pembentukan panwaslu di tingkat provinsi dan kabupaten/kota mesti melaui tahapan seleksi di tingkat KPUD sebelum dilanjutkan ke Bawaslu untuk menetapkan 3 dari 6 nama yang diusulkan. Di lain pihak, adanya ketentuan yang menyatakan pembentukan panwaslu mesti dilakukan 1 bulan sebelum tahapan pemilu, membuat Bawaslu khawatir akan tidak terbentuknya panwaslu, padahal waktu tahapan pemilu sudah dekat.

Dalam kondisi itulah, Bawaslu berinisiatif Untuk menjaga jalannya suksesi ini mengemukakan dalam hal pembentukan Panitia Pengawas Pemilihan Umum Kepala Daerah (Panwaslukada) 2010 ini tidak akan membuka pendaftaran baru bagi calon pengawas pemilu, melainkan menggunakan nama-nama calon yang pernah diajukan KPU sebagai pengawas pemilu 2009 (pemilu legislatif dan pemilu presiden)  untuk ditetapkan kembali sebagai panwaslukada[6].

Sikap Bawaslu ini sontak menuai kecaman dari banyak pihak, termasuk KPU sendiri[7]. Bawaslu pun berusaha mendekati KPU untuk mau membuat peraturan bersama yang berisi ketentuan yang melegalkan anggota Panwaslu Legislatif dan Pilpres agar bisa langsung disahkan sebagai anggota Panwaslukada 2010. Pertemuan yang diadakan beberapa kali tidak berhasil mendapatkan titik temu. KPU dan Bawaslu kemudian meminta fatwa dari MA mengenai permasalahan ini. Namun pada 23 November 1009 MA malah mengeluarkan fatwa yang salah satu butirnya menyebutkan apabila Bawaslu tidak bisa membentuk Panwaslukada, maka bisa menggunakan pasal peralihan di Pasal 236A UU Nomor 12 Tahun 2008 yang mengatur bahwa DPRD berwenang membentuk Panwas apabila Panwas tersebut belum dibentuk oleh Bawaslu. Dalam ketentuan tersebut sangat jelas bahwa kewenangan DPRD membentuk Panwaslukada hanya berlaku sepanjang Bawaslu belum membentuk Panwaslukada[8]. Dalam kenyataannya Bawaslu telah membentuk Panwaslukada sehingga kewenangan DPRD dengan sendirinya telah gugur.

Merasa permasalahan ini sangat urgen dan mendesak, Bawaslu meminta Kementrian Dalam Negeri untuk dapat menjadi fasilitator dalam polemik ini. Pada acara Rapat Koordinasi Nasional persiapan Pemilu Kada yang diselenggarakan Departemen Dalam Negeri serta disaksikan langsung oleh Mendagri Gamawan Fauzi tanggal 9 Desember 2009 di Jakarta, KPU dan Bawaslu akhirnya menyepakati mekanisme pembentukan Pengawas Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah. Kesepakatan itu tertuang dalam Surat Edaran Bersama (SEB) Bawaslu dan KPU nomor 1669/KPU/XII/2009/001/SEB/Bawaslu/2009 yang ditandatangani Ketua Bawaslu Nur Hidayat Sardini dan Ketua KPU Hafiz Anshary.  Adapun isi dari Surat Edaran Bersama[9] itu adalah :

  1. Bagi daerah yang kepala daerah dan wakil kepala daerahnya berakhir masa jabatannya pada bulan Agustus 2010 dan KPU Provinsi/Kabupaten/Kota belum melakukan rekrutmen calon anggota Panwaslukada, maka Bawaslu melantik Panwas Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD dan Pemilu Presiden dan Wakil Presiden 2009 sebagai anggota Panwaslu Kada 2010.
  2. Bagi KPU Provinsi/Kabupaten/Kota yang pada saat berlakunya surat edaran bersama ini telah melakukan rekrutmen calon anggota Panwaslukada dan telah mengumumkan hasilnya, Bawaslu akan melakukan uji kelayakan dan kepatutan dan melantik calon Panwaslu terpilih sesuai ketentuan UU Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilihan Umum
  3. Bagi KPU Provinsi/Kabupaten/Kota yang telah mengirimkan nama-nama calon anggota Panwaslukada hasil rekrutmen kepada Bawaslu tetapi jumlahnya kurang dari 6 (enam) nama, maka untuk melengkapinya KPU Provinsi/Kabupaten/Kota mengusulkan nama-nama calon anggota Panwaslu yang berasal dari Panwas Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD dan Pemilu Presiden dan Wakil Presiden 2009.
  4. Dalam hal Bawaslu menilai bahwa nama-nama calon anggota Panwaslu yang diajukan KPU Provinsi/Kabupaten/Kota tidak memenuhi syarat sebagai anggota Provinsi/Kabupaten/Kota, Bawaslu akan mengembalikan nama-nama yang tidak memenuhi syarat tersebut kepada Provinsi/Kabupaten/Kota dan meminta KPU Provinsi/Kabupaten/Kota untuk melengkapinya dengan mengirimkan nama-nama anggota Panwas Pemilu Anggota DPR, DPD, dan DPRD dan Pemilu Presiden dan Wakil Presiden 2009 sebagai calon anggota Panwaslu Kada 2010.

Belum satu bulan pelaksanaan SEB tersebut, awal Januari 2010 KPU meminta revisi atas Surat Edaran Bersama (SEB) yang dibuat dengan. KPU menganggap di dalam SEB itu terdapat bagian yang multitafsir. Sesuai UU No 22 Tahun 2007, KPU berkewajiban melakukan rekrutmen anggota panwas untuk menjaring enam nama. Kemudian, nama itu diserahkan ke Bawaslu untuk proses fit and proper test sebagaimana ketentuan dala UU Nomor 22 Tahun 2007 di atas. Namun. Bawaslu merasa memiliki legitimasi melantik panwas pilpres menjadi panwas pemilukada tanpa mengindahkan enam nama hasil rekrutmen KPU. Bawaslu beralasan, pelantikan panwas pilpres menjadi panwaslukada itu sudah tercantum dalam SEB. KPU menganggap sebanyak 46 daerah yang mengalami permasalahan  dalam pengesahan anggota Panwaslukada karena tidak sesuai dengan Undang-Undang dan SEB.

Para pihak yang merasa dirugikan dalam proses ini juga mengajukan judicial review terhadap peraturan Bawaslu yang menjadi dasar hukum SEB tersebut ke Mahkamah Agung (MA). Mereka meminta MA untuk menilai apakah peraturan Bawaslu tersebut bertentangan/tidak dengan ketentuan dala UU Nomor 22 Tahun 2007.

  1. D.    “Polemik Keabsahan” Panwaslukada dan Sengketa Pemilu.

Polemik keabsahan Panwaslu akibat lahirnya SEB di atas bermuara pada dualisme panwaslukada di beberapa daerah. Dari 246 pemilukada yang akan digelar di Indonesia pada 2010 ini, 192 diantaranya mengalami persolan ini.

Beberapa pihak beranggapan, penyelesaian polemik keabsahan ini semata-mata terkait dengan legalitas pengangkatan Panwaslu. Padahal persoalan ini juga terkait dengan telah lampaunya waktu pembentukan panwaslu sebagaimana ditegaskan pasal 71 UU Nomor 22 Tahun 2007 di atas.

Jika hanya terkait dengan soal legitimasi, maka putusan MA terkait uji materiil Peraturan Bawaslu terhadap UU No.22 Tahun 2007 akan mengakhiri polemik berkepanjangan tentang Panwaslukada mana yang sah secara yuridis. Jika MA menyatakan Peraturan Bawaslu tersebut sesuai dengan UU dimaksud, maka Panwaslukada yang telah ditetapkan dan dilantik Bawaslu dapat terus melaksanakan tugasnya. Sebaliknya, jika MA berpendapat bahwa Peraturan Bawaslu tersebut bertentangan dengan UU, maka proses seleksi terhadap calon anggota Panwaslukada mesti dilakukan oleh para pihak, tak terkecuali Bawaslu sendiri.

Padahal sesungguhnya, putusan MA tersebut tidak akan menyelesaikan “krisis yuridis” pemilukada itu sendiri. Ia hanya akan menjadi obat penahan rasa sakit. Sebab, detik ini pemilukada di sebagian wilayah yang bermasalah tersebut telah memasuki tahapan-tahapan pemilukada[10].

Bagi daerah yang akan menggelar pemilukada pada Juni 2010, tahapan pemilukada telah dimulai sejak Januari 2010 lalu. Padahal pasal 71 UU No.22 Tahun 2007 diatas menyatakan bahwa Panwaslu mesti terbentuk satu bulan sebelum tahapan pemilu dimulai. Artinya, kalaupun putusan MA akan keluar esok hari, maka panwaslu yang legitimate secara yuridis itu akan tetap bertentangan dengan klausula UU No.22 Tahun 2007, sebab ia (baru) terbentuk pada saat tahapan pemilu telah berjalan.

Implikasi yuridis dari fenomena ini ialah seluruh tahapan pemilukada di daerah-daerah tersebut cacat hukum. Kepala daerah dan wakil kepala daerah yang akan dihasilkan oleh pemilukada demikian akan mengalami krisis legitimasi yuridis. Bukan tidak mungkin, jika ada para pihak yang membawa persoalan ini ke Pengadilan di kemudian hari, maka pemilukada di berbagai daerah tersebut harus di ulang.

Secara substantif, peristiwa pembentukan panwaslukada di tengah jalannya tahapan yang sudah berjalan akan menyisakan beberapa tahapan sebelumnya tanpa pengawasan. Akibatnya, jika terjadi complaint terkait tahapan-tahapan pemilukada sebelum terbentuknya panwaslu, maka complaint itu tidak mendapat tempat pengaduan yang absah.

Sebagai contoh, pada saat memasuki dua tahapan yang rawan mengundang complaint publik, yaitu tahapan penetapan Daftar Pemilih Sementara (DPS) menjadi Daftar Pemilih Tetap (DPT), serta tahapan verifikasi administrasi dan faktual calon kepala daerah dari jalur perseorangan. Terkait dengan DPT, republik ini pernah dihebohkan karenanya. Setidaknya peristiwa pemilukada di Jatim tahun 2008, serta pemilu legislatif 2009 lalu cukup menjadi pelajaran berharga bagi kita[11].

Terkait dengan verifikasi untuk calon perseorangan, hal demikian amat rawan mengundang konflik. Jika KPUD dan jajaranya tidak secara serius melakukan proses ini, termasuk memberikan penjelasan yang transparan dan rasional jika terdapat calon yang tidak memenuhi persyaratan untuk mengikuti pemilkuda.

Persoalan akan muncul, jika tiba-tiba ada pasangan calon perseorangan yang tak lolos lalu melakukan pengaduan terhadap hasil verifikasi KPUD. Pertanyaannya kemana mereka harus mengadukan ? Mestinya, pengaduan itu disampaikan ke panwaslu sebagaimana amanah peraturan perundang-undangan. Persoalnnya panwaslukada-nya belum final secara hukum . Jika demikian, bisa jadi pengaduan terhadap hal yang amat penting ini menjadi terabaikan.

Kasus-kasus demikian dan banyak kasus lain akan melahirkan sengketa pemilukada yang tak dapat terelakkan, akibat ketiadaan panwaslukada di tengah tahapan yang berjalan. Hanya saja akan muncul satu persoalan. Kemana sengketa demikian bermuara?

Jika melihat model penyelesaian sengketa pemilu, termasuk pemilukada di dalamnya, maka penyelesaian sengketa tersebut hanya dapat diselesaikan melalui tiga mekanisme, yaitu;

1)      Penyelesaian melalui KPU terkait dengan pelanggaran administratif dalam penyelenggaraan pemilu;

2)      Penyelesaian melalui peradilan umum terkait dengan pelanggaran delik-delik pidana pemilu;dan

3)      Penyelesaian sengketa hasil pemilukada melalui Mahkamah Konstitusi.

Berdasarkan tiga jalur tersebut, penyelesaian sengketa akibat tidak adanya panwaslu di tengah tahapan pemilukada sulit mendapatkan tempat. Sementara bukan tidak mungkin hal tersebut akan dijadikan dasar bagi banyak pihak untuk menggugat pelaksanaan pemilukada itu sendiri.

  1. E.     Perppu Tentang Pembentukan Panwaslukada dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 11/PUU-VIII/2010

Salah satu ikhtiar konstitusional yang dapat ditempuh untuk menyelesaikan persoalan tersebut ialah dengan mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) tentang Pementukan Panwaslukada di tengah tahapan pemilukada.

Ketentuan mengenai pembentukan perppu diatur dalam pasal 22 UUD 1945 sebagai berikut ;

(1). Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang;

(2). Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut.

(3). Jika tidak mendapat persetujuan, maka peraturan pemerintah itu harus dicabut.

Perppu terkait pembentukan panwaslukada dianggap relevan untuk dikeluarkan disebabkan oleh dua hal. Pertama : secara materiil hal yang diatur dalam perppu tersebut merupakan kegentingan yang memaksa. Sifat genting dalam materi perppu tersebut terkait telah berjalannya tahapan pemilukada di 192 daerah di Indonesia, padahal di saat yang sama panwaslukada-nya belum terbentuk.

Kedua : secara teknis penyusunan perundang-undangan, perppu tersebut relevan untuk dijadikan solusi, sebab revisi atas ketentuan pembentukan panwaslu dalam UU Nomor 22 Tahun 2007 hanya dapat dilakukan dengan dua cara, yaitu :

a)      Membuat revisi terhadap UU Nomor 22 Tahun 2007 dan/atau membuat UU baru (pengganti) terkait hal serupa;

b)      Membuat Perppu terkait hal tersebut.

Pembentukan UU baru, baik UU revisi, maupun UU pengganti diyakini akan memakan waktu yang lama. Pembentukan UU sebagaimana dimaklumi mesti melalui proses di dua lembaga negara, eksekutif (baca; lembaga kepresidenan) dan legislatif (baca: DPR). Sedangkan pembentukan perppu hanya melibatkan institusi kepresidenan semata.

Dalam perppu tersebut dapat diatur dua alternatif materi utama untuk menyelesaikan polemik panwaslukada ini. Pertama : pembentukan panwaslu tetap mengacu kepada ketentuan pasal 71 UU Nomor 22 Tahun 2007 yang menyatakan pembentukannya harus dilakukan 1 bulan sebelum tahapan pemilu dilaksanakan. Penetapan ketentuan demikian akan melahirkan konsekwensi penundaan pemilukada di berbagai tempat yang bermasalah.

Ketentuan demikian, mesti diikuti oleh aturan-aturan terkait dengan bagaimana perlakuan terhadap tahapan-tahapan yang telah berjalan, seperti pendataan pemilih dan pengajuan calon. Bagaimanapula solusi untuk mengisi jabatan kepala daerah dan wakil kepala daerah yang akan kosong akibat mundurnya waktu pemilukada, termasuk aspek pendanaannya.

Kedua : pembentukan panwaslukada dapat dilakukan di tengah tahapan pemilukada dikarenakan kondisi tertentu yang diuraikan dalam perppu ini. Ketentuan ini mesti diikuti dengan timbulnya hak bagi institusi-institusi negara dan/atau bukan negara  tertentu untuk melakukan berbagai tugas dan wewenang yang dimiliki panwaslu pada tahapan pemilu, sebelum panwaslu-nya terbentuk.

Sebagai contoh, sebelum panwaslu terbentuk, masyarakat dapat langsung menyampaikan aduannya kepada pihak kepolisian dan/atau KPUD sesuai dengan dugaan pelanggaran yang dilakukan. Pihak-pihak tersebut selanjutnya berkewajiban menindaklanjuti laporan masyarakat sesuai dengan tugas dan kewenangan yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, tidak akan terjadi kekosongan fungsi panwaslukada, meski ia belum terbentuk.

Pembentukan Perppu semakin relevan setelah dikeluarkannya putusan MK Nomor 11/PUU-VIII/2010 terkait permohonan judicial review UU Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilu oleh Bawaslu. Dalam judicial review tersebut, Bawaslu memohonkan kepada MK untuk menilai apakah  Pasal 93, Pasal 94 ayat (1), 95 ayat (2), Pasal 111 ayat (3) dan  Pasal 112 ayat (3) UU Nomor 22 Tahun 2007 bertentangan atau tidak dengan Konstitusi, khususnya Pasal 22E ayat (5) dan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945.

Bawaslu menilai pasal-pasal yang ada dalam UU Nomor 22 Tahun 2007 tersebut dapat mengganggu kemandirian Bawaslu (termasuk Panwaslu di daerah) dalam menjalankan tugasnya sebagai lembaga pengawas pemilu. Dalam Pasal 93, Pasal 94 ayat (1) dan 95 ayat (2) UU Nomor 22 Tahun 2007 diatur tentang mekanisme pembentukan Panwaslu di tingkat provinsi, kabupaten/kota dan kecamatan yang mengharuskan adanya keterlibatan KPUD dalam tahap seleksi awal sebelum finalisasinya diserahkan kepada Bawaslu.

Sementara dalam pasal 111 ayat (3) dan  Pasal 112 ayat (3) UU No.22 Tahun 2007 ditegaskan tentang komposisi anggota Badan Kehormatan yang dibentuk guna menangani pelbagai kasus pelanggaran administrasi pemilu berjumlah lima orang yang terdiri dari 3 (tiga) orang anggota KPU/D dan 2 (dua) orang anggota Bawaslu/Panwaslu. Klausula ini dinilai Bawaslu berpotensi sebagai alat proteksi KPU/D terhadap rekan-rekannya yang diduga melakukan pelanggaran kepemiluan.

Dalam putusannya, MK menilai Pasal 93, Pasal 94 ayat (1) dan Pasal 95 ayat (2) UU Nomor 22 Tahun 2007 bertentangan dengan asas kemandirian penyelenggara pemilu sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 22E ayat (5) UUD 1945. Sementara terkait dengan komposisi Badan Kehormatan dalam Pasal 111 ayat (3) dan  Pasal 112 ayat (3) UU tersebut, MK berpendapat tidak bertentangan dengan Konstitusi.

Putusan MK tersebut bukan hanya menghasilkan pergeseran norma dalam UU No.22 Tahun 2007 yang mesti segera diubah, namun juga menghasilkan pola mekanisme baru pembentukan Panwas di daerah yang semata-mata dilakukan oleh Bawaslu, tanpa keterlibatan KPUD. Putusan ini sekaligus memberi pernyataan bahwa 192 Panwas pemilukada yang telah dibentuk oleh Bawaslu beberapa bulan sebelumnya, tanpa proses seleksi oleh KPUD sah secara hukum.

Berdasarkan karakternya, Putusan MK tidak dapat serta merta menggantikan norma yang ia batalkan. Putusan MK terkait judicial review tersebut mesti dioperasionalkan dengan pergantian norma UU yang telah ia batalkan, baik dengan membentuk UU baru atau dengan cara penerbitan Perppu[12].

Dalam kasus Panwaslukada pembatalan Pasal 93, Pasal 94 ayat (1) dan Pasal 95 ayat (2) UU Nomor 22 Tahun 2007, sekaligus pernyataan MK tentang sahnya Panwas pemilukada yang dibentuk Bawaslu, tanpa keterlibatan KPUD sebelumnya hanya dapat dilaksanakan jika terjadi pergeseran norma dalam UU tersebut.

Jika pergeseran norma itu tidak diformalisasikan melalui perubahan UU atau pembentukan Perppu, maka dikhawatirkan keberadaan Panwas pemilukada yang semata-mata mendasarkan keberadaannya pada putusan MK dapat digugat dikemudian hari, termasuk pada upaya gugatan atas proses pemilukadanya sendiri yang dianggap tidak sesuai aturan.

  1. F.     Penutup

Polemik keabsahan panwaslukada di 192 daerah di Indonesia pada tahun 2010 ini dapat berdampak sistemik pada penyelenggaraan pemilukada sebagai saluran dari kedaulatan rakyat sebagaimana amanah pasal 1 ayat (2) UUD 1945. Selain itu, polemik ini akan menggangu stabilitas pemerintahan, sosial dan politik di berbagai daerah tersebut.

Penyelesaian terkait keabsahannya semata tidak akan menjadi obat penyembuh, melainkan penahan rasa sakit dari persoalan pemilukada ini. Perlu langkah konkret yang mendesak untuk membuat payung hukum atas belum terbentuknya panwaslukada di tengah tahapan yang telah berjalan.

MK telah membuat ijtihad konstitusional dengan mengeluarkan Putusan Nomor 11/PUU-VIII/2010 Dalam putusan itu MK bukan hanya memberi pernyataan terkait pasal-pasal yang diujikan, tetapi juga membuat pernyataan tentang keabsahan 192 Panwas pemilukada yang dibentuk Bawaslu, tanpa keterlibatan KPUD.

Bagaimanapun putusan MK tidak dapat dioperasionalkan, tanpa lahirnya UU atau Perppu untuk menggantikan norma yang telah dibatalkan. MK telah menjalankan tugas konstitusionalnya, kini tinggal menunggu lembaga lain yag berwenang untuk menindaklanjuti putusan itu, agar Panwas pemilukada, termasuk Pemilukada di 192 tempat tidak (akan) dipermasalahkan secara yuridis.

Bahan Bacaan

            A. Tulisan Ilmiah

  • Jutta Limbach, On the Role of the Federal Constitutional Court of Germany dalam  http://www.festokyo.com/limbachtext_e.htm.
  • Leonard W.Levy, Judicial Review and The Supreme Court, Harper Torchbooks The Academy Library, London, 1967
  • M.Rifqinizamy Karsayuda, Darurat Pemilukada, Harian Banjarmasinpost, Selasa 23 Februari 2010.
  • ……………………………, Menunda Pemilukada dalam www.radarbanjarmasin.com .
  • Pan Mohammad Faiz, Menabur Benih Constitutional Complaint, Makalah, tt.

B. Putusan Mahkamah Konstitusi

  • Putusan MK No.072-073/PUU-PUU-II/2004
  • Putusan MK No. 001/PUU-IV/2006
  • Putusan MK Nomor 11/PUU-VIII/2010

 

 

C. Peraturan Perundang-undangan

  • Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
  • ……………………,  Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2004 Tentang Mahkamah Konstitusi.
  • ……………………, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.
  • ……………………, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2007 Tentang Penyelenggara Pemilu.
  • ……………………., Undang-Undang Nomo 12 Tahun 2008 Tentang Perubahan kedua UU Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

 

D. Berita di Media Massa

·         Bawaslu Desak KPU Segera Sepakati Surat Edaran Bersama, dalam http://www.antara.co.id/berita/1259595851.

·         Bawaslu dan KPU Sepakati SEB tentang Pembentukan Panwaslu Kada, dalam http://www.bawaslu.go.id/berita/29/tahun/2009/bulan/12/tanggal/23/id/301/,.

·         KPU Minta SEB Panwas Di Revisi, Harian Umum Rapublika, 07 Januari 2010

·         Lantik 326 Panwas, Bawaslu Bantah Langgar Surat Edaran Bersama KPU dalam http://vibizdaily.com/detail/polhukam/2009/12/27.

 


  • · Pengajar Pada Bagian Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Lambung Mangkurat Banjarmasin. Menyelesaikan studi strata satu (Sarjana Hukum, SH) pada Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta dan strata dua (Master of Laws, LL.M) pada Faculty of Law, National University of Malaysia, Kuala Lumpur. Alamat korespondensi : rechtolog@yahoo.com

[1] Salah satu perubahan UU Nomor 32 Tahun 2004 yang terkait dengan pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah ialah UU Nomor 12 Tahun 2007 tentang Perubahan Kedua atas UU Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

[2] Pengawasan merupakan strumen penting dalam setiap mekanisme pemilihan yang dmokratis. Tanpa adanya pengawasan sama saja dengan dibukanya pintu penyalahgunaan (korupsi). Hal ini telah diingatkan jauh-jauh hari oleh Pakar Politik Inggris Lord Acton dalam adagium klasiknya “Power tends to corrupt, Absolute power corrupts absolutely”.

[3] Putusan MK No 072-073/PUU-PUU-II/2004 menyebutkan dimasukkannya pilkada ke dalam rezim pemda atau pemilu merupakan pilihan politik pembentuk UU, kedua pilihan itu konstitusional. Namun demikian dalam putusan tersebut dinyatakan bahwa pilkada merupakan bagian dari rezim pemilu. Sayangnya regulasi terkait pemilukada masih berada di dua ranah UU. Hal-hal yang terkait dengan penyelenggara pemilukada sudah menjadi satu kesatuan dengan penyelenggara pemilu lain diatur dalam UU Nomor 22 Tahun 2007 Tentang Penyelenggara Pemilu, sementara terkait dengan proses penyelenggaraannya masih diatur dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

[4] Lihat dalam Panwas Pilkada : KPU-Bawaslu Sudah Capai Kata Sepakat, Harian Kompas, 27 Februari 2010.

[5] Pasal 70 UU Nomor 22 Tahun 2007 menyatakan sebagai berikut ;

(1)   Pengawasan penyelenggaraan Pemilu dilakukan oleh Bawaslu, Panwaslu Provinsi, Panwaslu Kabupaten/ Kota, Panwaslu Kecamatan, Pengawas Pemilu Lapangan, dan Pengawas Pemilu Luar Negeri.

(2)   Bawaslu sebagaimana dimaksud pada ayat (1) bersifat tetap.

(3) Panwaslu Provinsi, Panwaslu Kabupaten/Kota, Panwaslu Kecamatan, Pengawas Pemilu Lapangan, dan Pengawas Pemilu Luar Negeri sebagaimana dimaksud pada ayat (1) bersifat ad hoc.

[6] Lantik 326 Panwas, Bawaslu Bantah Langgar Surat Edaran Bersama KPU dalam http://vibizdaily.com/detail/polhukam/2009/12/27, diakses terakhir 25 Februari 2010

[7] KPU Minta SEB Panwas Di Revisi, Harian Umum Rapublika, 07 Januari 2010.

[8] Bawaslu Desak KPU Segera Sepakati Surat Edaran Bersama, dalam http://www.antara.co.id/berita/1259595851 diakses terakhir 26 Februari 2010.

[9] Bawaslu dan KPU Sepakati SEB tentang Pembentukan Panwaslu Kada, dalam http://www.bawaslu.go.id/berita/29/tahun/2009/bulan/12/tanggal/23/id/301/, diakses terakhir tanggal 26 Februari 2010.

[10] M.Rifqinizamy Karsayuda, Darurat Pemilukada, Harian Banjarmasinpost, Selasa 23 Februari 2010.

[11] M.Rifqinizamy Karsayuda, Menunda Pemilukada dalam www.radarbanjarmasin.com  diakses 25 Februari 2010

[12] Leonard W.Levy, Judicial Review and The Supreme Court, Harper Torchbooks The Academy Library, London, 1967.

Dirilis pada Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi RI, Juli 2010

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s