M.Rifqinizamy Karsayuda

“Democracy is government by the people, from the people and for the people”

Adagium demokrasi yang keluar dari mulut Abraham Lincon, mantan presiden Amerika Serikat ini  sangat populer dalam benak siapapun yang “peduli” pada diskursus perihal demokrasi. Demokrasi lahir sekitar 400 tahun sebelum Masehi. Kala itu, demokrasi dipraktekkan oleh masyarakat Yunani Kuno  yang tinggal di komunitas-komunitas kecil bernama Polis. Menurut catatan Robert A.Dahl, Polis ini hanya berpenduduk sekitar 40.000 jiwa. Dalam kondisi demikian, demokrasi secara langsung dalam berbagai pengambilan kebijakan publik dimungkinkan dilasanakan. Dahl menggambarkan, kala itu semua penduduk polis berkumpul di suatu tempat bernama acclesia untuk memberikan suaranya. Ditempat inilah satu per satu penduduk tersebut memberikan apresiasinya terhadap berbagai macam kebijakan publik yang akan diterapkan oleh pemerintahan Polis. Gaya pengambilan kebijakan demikian lambat laun dikenal dengan sistem one man one vote.

Sejak saat itu, demokrasi identik dengan sebuah ideologi yang mengusung suara terbanyak sebagai  kebenaran. Bagi kalangan yang pro-demokrasi, ideologi ini  dianggap sebagai  mekanisme untuk memastikan kehendak rakyat dalam pengambilan kebijakan. Kebijakan yang diambil tidak berdasarkan kehendak rakyat adalah kebijakan elitis dan seringkali kebijakan demikian pada akhirnya menistakan rakyat. Padahal tujuan akhir dari pengambilan kebijakan publik adalah lahirnya berbagai kebajikan di masyarakat, baik melalui peningkatan kesejahteraannya, adanya kepastian untuk meraih keadilan dan berbagai macam varian lainnya.

Kendati demikian, demokrasi bukannya tidak mendapat tantangan. Sejak awal dimunculkannya terma demokrasi, seorang filosof besar bernama Arestoteles menggambarkan demokrasi sebagai sebuah sistem yang bobrok.  Arestoteles menyebut demokrasi sebagai mobocracy atau the rule of the mob, yaitu pemerintahan yang dilakukan oleh massa. Menurut Toteles, pemerintahan demikan akan mendatangkan anarkhi. Kritik lain terhadap demokrasi yang disampaikan Arestoteles adalah sulitnya dibayangkan kelompok yang besar (mayoritas) memimpin kelompok yang jumlahnya lebih kecil (minoritas). Bahkan  belakangan muncul kritik lain terhadap ideologi ini adalah terdapatnya berbagai standar yang tidak jelas perihal demokrasi. Hal ini terkait dengan praktek demokrasi di berbagai negara belakangan ini, termasuk di Indonesia. Padahal ideologi demokrasi menurut Lyman Tower Sargent dalam Contemporary Political Ideologies setidaknya mengandung beberapa kreteria, seperti : keterlibatan warganegara dalam pengambilan keputusan politik, persamaan kedudukan bagi setiap warganegara, persamaan hak bagi warganegara untuk merdeka dalam bersyarikat dan berpendapat, termasuk adanya sistem yang menjamin keterwakilan setiap kelompok dalam masyarakat di dalam suatu pemerintahan.

Sayap Balik Demokrasi

Sayap balik adalah istilah yang sering digunakan untuk mengungkapkan sebuah realita yang (kadang) tidak terlihat secara kasat mata. Sayap balik demokrasi dalam tulisan inipun ingin mengungkap sebuah realita lain dari demokrasi yang terjadi pada dua negara, Malaysia dan Australia. Di kedua negara tersebut, demokrasi yang diatur oleh kelompok mayoritas dalam tataran norma dasar bernegara nyata-nyata memarginalkan kaum minoritas. Kebijakan yang marginal tersebut dapat dilihat dari konstitusi kedua negara.

Di Malaysia misalnya, dalam undang-undang pelembagaan persyarikatan (konstitusi Malaysia) disebutkan bahwa semua orang adalah sama rata disisi hukum dan berhak mendapat perlindungan yag sama disisi hukum (vide pasal 8 ayat (1)). Selanjutnya konstitusi Malaysia menyatakan bahwa ; “kecuali sebagaimana dibenarkan dalam konstitusi ini, tidak diperbolehkan adanya perbedaan terhadap warganegara semata-mata dikarenakan oleh agama, kaum, keturuan atau tempat lahir atau jenis kelamin dalam berbagai hukum dan perundang-undangan yang berlaku”(vide pasal 8 ayat (2)).

Pasal 8 ayat (2) konstitusi Malaysia memiliki makna ambigu, sekaligus mengundang aturan yang diskriminatif.  Pasal 8 ayat (2) tersebut seakan ingin mengatakan bahwa terdapat perbedaan perlakuan di hadapan hukum yang diakui dan dilindungi oleh konstitusi Malaysia. Aturan yang tegas-tegas sangat diskriminatif terdapat dalam pasal 152 jo 153 konstitusi Malaysia. Dalam kedua pasal tersebut terdapat pengistemewaan hak (previleges) terhadap ras Melayu di Malaysia. Bahasa Melayu digunakan sebagai bahasa resimi negara, jauh daripada itu ras Melayu diberikan hak istemewa untuk : dijaga adat istiadatnya, diberikan prioritas untuk menjadi pegawai negeri, mendapatkan beasiswa, keistemewaan dalam pelajaran, diberikan izin khusus untuk berusaha/perniagaan, serta hak-hak istemewa lainnya.

Sebagaimana diketahui, Malaysia setidaknya terdiri dari 3 ras besar, yakni : Melayu, Cina dan India, selain orang asli (panggilan terhadap penduduk asli Malaysia). Ketiga ras ini memiliki jumlah populasi yang cukup signifikan, kendati Melayu masih dominan dibanding dua ras yang lain. Dalam kehidupan sehari-hari ketiga ras ini tidak membaur sebagaimana berbagai suku di Indonesia. Sebagai contoh, orang Cina menggunakan bahasa Cina dalam pergaulannya, begitupula orang Melayu dan India. Di dalam angkutan umum misalnya, sangat jarang di dapati orang Melayu mau berbaur dengan orang India, maupun Cina, begitupula sebaliknya. Dalam institusi formal semacam sekolah. Sekolah-sekolah kebangsaan (negeri) rata-rata diisi oleh orang Melayu saja. Orang India mendirikan sekolah sendiri yang mereka namai sekolah Tamil dengan bahasa pengantar menggunakan bahasa Tamil, begitupula dengan orang Cina. Dalam institusi partai politik, orang Melayu mendirikan UMNO (the United Malay National  Organisation), orang Cina mendirikan MCA (Malay China Assosiation), sedang orang India mendirikan MIA (Malay India Assosiation).  Dalam catatan Dr. Norlia Mustafa, pakar Hukum Tatanegara UK Malaysia, setiap kali di gelar kampanye untuk Pemilu di Malaysia, ketiga partai ini memaparkan janji-janji dan program politik yang terkait dengan ras-nya saja. Hampir tidak didapati ada partai yang mengelaborasi programnya untuk kepentingan semua ras, kecuali Partai Keadilan yang dipimpin Anwar Ibrahim, yang dalam prakteknya justeru tidak mendapat massa dalam Pemilu.

Pasal 152 jo pasal 153 Konstitusi Malaysia semakin memperuncing diskriminasi antara Melayu dan non-Melayu di Malaysia. Diskriminasi tersebut terus dipelihara dan dilindungi secara legal dalam hukum tertinggi negara bernama konstitusi. Efek dari dimuatnya pasal tentang diskriminasi di Malaysia ini adalah terjadinya beberapa kali pergolakan dari ras non-Melayu yang menuntut persamaan hak di Malaysia. Contoh paling mutakhir adalah unjuk rasa ras India yang populer disebut sebagai demontrasi kaum Hindraf pada awal Desember 2007 lalu. Orang-orang India Malaysia yang lahir, tinggal dan bekerja di Malaysia selama puluhan, bahkan ratusan tahun menuntut agar mereka diberikan persamaan hak dalam berbagai bidang, serta menuntut ganti rugi atas perlakuan pemerintah yang diskriminatif selama ini kepada mereka. Akhir dari demonstrasi ini adalah tidak diresponnya tuntutan mereka, bahkan lima orang tokoh demonstrasi tersebut diseret ke meja hijau.

Keadaan yang tak jauh berbeda juga terjadi di Australia. Diskriminasi terhadap kaum minoritas di Australia memang tidak secara tegas dicantumkan di konstitusi-nya (commonwealth of Australian Constitution Act), sebab dalam konstitusi Australia tidak didapati klausul yang mengatur tentang hak asasi manusia, termasuk kedudukan warganegaranya dihadapan hukum. Satu-satunya klausul yang memuat diskriminasi di Australia adalah pasal 117 Konstitusi negara tersebut. Dalam pasal 117 tersebut ditegaskan : “ A subject of the Queen, resident in any State, shall not be subject in any other State to any diability or discrimination which would not be equally applicable to him if he were a subject of the Queen resident in such other State”.

Aturan dalam konstitusi Australia ini melahirkan beberapa kasus yang pernah dibawa ke Pengadilan. Salah satu kasus yang populer adalah kasus antara Gerhardy v Brown (1985) CLJ. Kasus ini bermula dari seorang Brown, seorang Aborigin (penduduk asli Australia) yang memasuki wilayah Pitjantjara. Oleh orang-orang Pitjantjara Brown digugat, karena dianggap melanggar aturan dalam pasal 117 konstitusi Australia. Pengadilan memutuskan Brown bahwa bersalah. Orang-orang Aborigin seperti Brown yang biasa berpindah-pindah (nomadene) tidak mendapat perlindungan hukum oleh konstitusi. Belum lagi realita lain, bahwa selama ini di Australia, orang Aborigin sangat termarginalkan. Sebagai contoh dalam ranah lembaga politik, orang aborogin hanya memiliki 2 orang wakilnya di sebuah parlemen di negara bagian, bukan di parlemen pusat. Padahal jumlah orang Aborigin relatif banyak. Australia melalui konstitusi dan berbagai kebijakannya menganut paham Darwinisme. Paham ini menyatakan bahwa “the white is always superior (orang-orang kulit putih selalu lebih hebat dari ras apapun)”.

Konstitusi sebagai norma fundamental sebuah negara (staat fundamental norm) yang menjelma menjadi hukum tertinggi dalam sebuah negara dalam praktek di negara-negara demokrasi disusun dan disahkan oleh berbagai mekanisme, seperti referendum atau melalui perwakilan seperti yang berlaku  di republik kita melalui MPR. Terlepas dari beberapa metode penyusunan konstitusi. Pada dasarnya konstitusi di negara-negara demokrasi disusun berdasarkan kehendak mayoritas rakyatnya, termasuk di Malaysia dan Australia.

Dalam beberapa contoh diatas, ternyata kehendak mayoritas rakyat yang termaktub dalam konstitusi tidak selamanya dapat memenuhi keterjaminan terhadap kaum minoritasnya. Konstitusi yang disusun secara demokratis, nyatanya dalam beberapa kasus telah mencederai cita-cita dibangunnya ideologi demokrasi itu sendiri yang salah satunya mengharuskan adanya perlindungan terhadap seluruh warganegara, termasuk kaum minoritas sebagaimana disampaikan Sargent diatas.

Tulisan ini mencoba menguak sayap balik demokrasi, tepatnya menguak mekanisme demokrasi yang menggunakan pendapat umum (mayoritas) sebagai alat ukur dalam penyusunan kebijakan publik, termasuk dalam penyusunan aturan main bernegara dalam konstitusi. Malaysia dan Australia seakan ingin memberi contoh bahwa mekanisme demokrasi tak selamanya dapat memenuhi cita-cita demokrasi itu sendiri. Wallahu’alam.

(salah satu tulisan dalam Buku Pendewasaan Demokrasi dihimpun oleh Kawan A.Ghafurie)

Pendahuluan

Munculnya gagasan mengenai otonomi daerah yang ditandai dengan kelahiran Undang-undang (UU) Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah dan UU No.25 Tahun 1999 Tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah yang kemudian diperbaharui dengan lahirnya UU No.32/2004 dan UU No.33/2004 . Kedua UU tersebut menempatkan daerah sebagai daerah otonom dengan kewenangan yang sangat luas. Otonomi daerah sendiri oleh Pasal 1 angka 4 UU No. 32/2004 dimaknai sebagai hak, wewenang dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai peraturan perundang-undangan.

Pemerintahan daerah memiliki kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal dan agama[1]. Munculnya banyak kewenangan yang diberikan kepada daerah tersebut, tentu sangat berseberangan dengan masa orde baru, dimana kewenangan-kewenangan tersebut dipegang oleh pemerintah pusat.

Karl D. Jason sebagaimana dikutip oleh Yahya Muhaimin menyatakan bahwa politik orde baru adalah bereucratic politic (politik birokrasi), yaitu suatu kondisi politik yang menempatkan negara pada posisi sangat dominan.[2] Sejalan dengan konsepsi Jason di atas, Harry J. Benda menyebut (pemerintahan) negara orde baru yang lahir pasca kolonialisasi sebagai Beamtenstaat[3], yang oleh Arief Budiman dimaknai sebagai Beamtenstaat Indonesia yang di dukung oleh militer sebagai motornya.[4]

Dengan karakteristik demikian watak pemerintahan di bawah rezim orde baru lebih dekat dengan karakteristik rezim totaliter, Suatu rezim yang menurut Alfian ditandai dengan tertutupnya ideologi. Ideologi yang tertutup tersebut , karena adanya monopoli ideologi oleh penguasa[5]. Penguasa menggunakan monopoli ideologi sebagai senjata ampuh untuk melumpuhkan dan menghancurkan siapa saja yang mengkritik apalagi menentang kekuasaannya.[6]Komunikasi politik antara penguasa dan rakyat tidak berjalan, sebab penguasa melakukan doktrinisasi ideologi, dimana kebenaran ideologi menurut penapsiran penguasa tak dapat dipertanyakan, apalagi di bantah[7].

Dalam sistem politik totaliter, penguasa biasanya mendominir atau mengontrol semua jaringan politik, baik supra struktur politik (eksekutif, legislatif, yudikatif), maupun inpra struktur politik, seperti partai politik, preasure group, pers dan lain-lain. Hal tersebut turut berpengaruh pada hubungan antara pemerintahan pusat dan daerah di era orde baru, dimana pada saat itu seluruh kebijakan berpusat pada pemerintahan pusat (sentralisasi).

Reformasi di medio 1998 memberikan implikasi besar pada kondisi makro sosio-politik, termasuk perubahan hubungan pemerintahan pusat dan daerah, dari sentralisasi menjadi desentralisasi[8]. Pemerintahan daerah diberi berbagai kewenangan untuk mengurus dan mengatur pemerintahan serta masyarakatnya. Pemberian kewenangan yang sangat besar tersebut dalam implikasinya membuat ketidaksiapan di level daerah[9].

Dilapangan praktis, otonomi daerah memunculkan “dilema”. Disatu sisi pemberian kewenangan yang besar kepada pemerintahan daerah yang tidak didukung oleh kesiapan yang memadai, membuat pemerintahan daerah tidak dapat secara optimal menggunakan kewenangan tersebut untuk mengurus dan mengatur daerahnya, Sedangkan di lain sisi, masyarakat daerah terus mengharapkan suatu pemerintahan daerah yang demokratis, yang dapat diakses, transparan, serta akuntabel. Dalam kontek ini, otonomi daerah yang sejatinya adalah pemberdayaan masyarakat dan potensi daerah dalam rangka pembangunan daerah, lebih didominasi oleh praktek-praktek korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN)[10] dan mal administrasi disemua lini birokrasi, serta kurang transparan dan minimnya publikasi peraturan-peraturan umum[11].

Sementara berbagai instrumen yang dimiliki pemerintah daerah juga belum mampu menunjukkan signifikasinya dalam mengatasi berbagai “kebobrokan” pemerintahan daerah diatas. Sehingga untuk mengatasi problemantika tersebut di butuhkan suatu media yang dapat menjadi jembatan antara pemerintahan daerah dengan masyarakatnya atau sebaliknya. Dalam kontek ini wacana pembentukan Komisi Ombudsman Daerah sebagai suatu komisi yang memiliki fungsi dasar untuk menampung aspirasi masyarakat, sekaligus menjadikan masyarakat sebagai pengawas bagi pemerintahan daerah menjadi menarik untuk segera direalisasikan. Tulisan ini secara berturut-turut mencoba untuk mengkaji perihal 1) Fungsi Komisi Ombudsman Daerah dan 2) Strategi Pembentukannya di Daerah 3) Relasi antara Good Governance dan Ombudsman Daerah.

Komisi Ombudsman : Sebuah Gambaran Umum

Komisi ombudsman pada dasarnya merupakan sebuah lembaga yang secara mandiri menerima dan menyelidiki tuduhan-tuduhan kesalahan administrasi (mal administrasi).[12]

Menurut Jeremy Pope fungsi dari komisi ombudsman adalah Pertama ; memeriksa keputusan, proses, rekomendasi, tindakan kelalaian atau perbuatan yang bertentangan dengan hukum, aturan-aturan atau peraturan, atau pembebasan dari praktek atau prosudur yang sudah ada, kecuali kalau dilakukan dengan itikad baik dan mempunyai alasan yang masuk akal yang berlawanan, sewenang-wenang atau tidak masuk akal, tidak adil, menyimpang, intimidatif, atau diskriminasi: yang berlandaskan dasar-dasar yang tidak relevan atau yang melibatkan penggunaan kekuasaan, atau menolak hal serupa itu karena alasan korupsi, kolusi dan nepotisme, atau motif yang tidak patut seperti penyogokan, kebobrokan, akses administratif. Kedua ; memeriksa keteledoran, ketiadaan perhatian, kelambanan, ketidakberwenangan, ketidak efisienan dan ketidakcakapan dalam administrasi atau pelaksanaan tugas dan tanggung jawab.[13]

Sedangkan Teten Masduki menyebutkan fungsi ombudsman sebagai, Pertama ; mengakomodasi partisipasi masyarakat dalam upaya memperoleh pelayanan umum yang berkualitas dan efisien, penyelenggaraan peradilan yang adil, tidak memihak dan jujur. Kedua ; meningkatkan perlindungan perorangan dalam memperoleh pelayanan publik, keadilan dan kesejahteraan, serta mempertahankan hak-haknya terhadap kejanggalan tindakan penyalahgunaan wewenang (abuse of power), keterlambatan yang berlarut-larut (undue delay), serta diskresi yang tidak layak.[14]

Di banyak negara, Ombudsman telah menjadi lembaga alternatif bagi warga masyarakat untuk menyelesaikan keluhan atau ketidakpuasan terhadap birokrasi pemerintah secara cepat, gratis, tidak perlu membayar pengacara dan aman (kerahasiaan pelapor terlindungi). Penyelesaian melalui lembaga peradilan untuk masalah maladministrasi telah banyak ditinggalkan karena sangat lamban, mahal dan jauh dari kemudahan, di sebabkan proses dan prosudure beracaranya.[15]

Sebagai gambaran, berikut akan di gambarkan secara singkat mengenai keberadaan, serta fungsi komisi ombudsan di beberapa negara ;

 

1. Ombudsman di Swedia

Di Swedia ombudsman berdiri pada tahun 1809, sebagai pelopor pertama berdirinya ombudsman di dunia, bahkan sekitar 200 tahun sebelum kejaksaan modern berdiri di Perancis dan polisi modern di Inggris, merupakan ombudsman yang bertanngung jawab kepada parlemen. Tugasnya melakukan pengawasan terhadap pengadilan dan administrasi publik untuk kepentingan para individu, bekerja secara independen dari pemerintah dan atas nama parlemen.

Cakupan tugas dan wewenang dari ombudsman di Swedia adalah seluruh lembaga peradilan, pemerintahan, pejabat eksekutif, pejabat publik, namun tidak mengawasi parlemen, hal ini dikarenakan pertanggung jawabannya kepada parlemen. Dalam hubungannya dengan lembaga peradilan, ombudsman menghindari masalah substantif keputusan dari Pengadilan Umum dan Pengadilan Tata Usaha Negara dan hanya mengerjakan masalah-masalah prosudural. Mempunyai wewenang untuk menuntut dan melakukan investigasi terhadap para pejabat birokrasi dan pegawai pemerintah, militer dan hakim. Sedangkan bila ombudsaman sendiri melakukan penyimpangan, maka yang berwenang mengadili adalah Mahkamah Agung Swedia.[16]

 

2. Ombudsman di Belanda

Ombudsman di Belanda di atur dalam konstitusi negara tersebut, Anggotanya dipilih oleh Majelis Rendah Parlemen atas rekomendasi Wakil Ketua Dewan Negara, Ketua Mahkamah Agung dan Ketua Badan Pemeriksa Keuangan. Para anggota tersebut tidak diperkenankan merangkap jabatan. Rekomendasi yang di keluarkan ombudsama bersifat tidak mengikat, sehingga tergantung otoritas administrasi pemerintah.[17]

 

3. Ombudsman di Selandia Baru

Ombudsman dibentuk beradasarkan rekomendasi DPR, anggotanya tidak boleh merangkap jabatan. Masa jabatannya sama dengan masa jabatan DPR dan hanya dapat dicopot oleh Gubernur Jenderal.

Investigasi yang dilakukan ombudsman di Selandia Baru mencakup segala hal yang berkaitan dengan tindakan menyimpang/melalaikan kewajiban dari aparat pemerintah.

Sedangkan Komisi Ombudsman Nasional di Indonesia yang di bentuk berdasarkan Keputusan Presiden (Kepres) Nomor 44 Tahun 2000 tidaklah mengatur secara terperinci mengenai peran, fungsi, maupun wewenang komisi tersebut. Dalam Pasal 2 Kepres tersebut di sebutkan ;

Ombudsman Nasional adalah lembaga pengawasan masyarakat yang berasaskan Pancasila dan bersifat mandiri, serta berwenang melakukan klarifikasi, monitoring atau pemeriksaan atas laporan masyarakat mengenai penyelenggaraan negara khususnya pelaksanaan oleh aparatur pemerintahan termasuk lembaga peradilan terutama dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

Adapun tugas dari Komisi Ombudsman Nasional ini berdasarkan pasal 4 Kepres di atas adalah ;

a) Menyebar luaskan pemahaman mengenai lembaga ombudsman

b) Melakukan koordinasi dan atau kerjasama dengan Instansi Pemerintah, Perguruan Tinggi, Lembaga Swadaya Masyarakat, Para Ahli, Praktisi, Organisasi Profesi dan lain-lain.

c) Melakukan langkah untuk menindaklanjuti laporan atau informasi mengenai terjadinya penyimpangan oleh penyelenggara negara dalam melaksanakan tugasnya maupun dalam memberikan pelayanan umum.

d) Mempersiapkan konsep Rancangan Undang-undang tentang Ombudsman Nasional.

 

Komisi Ombudsman Daerah : Menggagas Fungsinya

Di dalam Kepres No.4/2000 tidak di sebutkan mengenai adanya Komisi Ombudsman Daerah, padahal sebagaimana di sebutkan di atas urgensi pembentukan Komisi Ombudsman Daerah seiring dengan diterapkannya otonomi daerah sangatlah penting. Sementara RUU mengenai Komisi Ombudsman Nasional yang diamanatkan pasal 4 Kepres No 44/2000 di atas belum terealisasi menjadi UU sampai sekarang.

Pemberian kewenangan yang besar kepada daerah pasca di terapkannya otonomi daerah mengandung konsekwensi bahwa banyak persoalan yang berkaitan dengan publik di tangani daerah, bukan pusat seperti sebelum diterapkannya otonomi daerah. Sehingga Kedudukan Komisi Ombudsman yang berada di pusat di rasa kurang relevan.

Pembentukan Komisi Ombudsman Daerah akan jauh lebih efektif, atas alasan kedekatannya dengan masyarakat setempat serta dengan pemerintahan daerah. Pertanyaannya bagaimana fungsi Komisi Ombudsman Daerah agar dapat bekerja secara efektif dan menjawab berbagai persoalan maladministrasi publik di daerah.

Fungsi dari Komisi Ombudsman Daerah menurut penulis sama dengan komisi ombudsman pada umumnya, sebagaimana di gambarkan di atas, yaitu ;

1) Sebagai lembaga pengawasan eksternal terhadap pelayanan umum yang merupakan kewenangan pemerintahan daerah.

2) Memberikan rekomendasi yang bersifat non legal binding kepada pejabat dan atau badan tata usaha di daerah yang berwenang sesuai dengan persoalan yang ditangani. Dalam kontek ini ombudsman daerah di posisikan sebagai “mahkamah pemberi pengaruh”, sehingga ombudsman daerah harus berwibawa dengan cara mendapat rekognisi politik yang kuat dan kedudukan hukum yang tinggi.

3) Sebagai lembaga yang memiliki kekuasaan untuk ;

a. memeriksa, mengajukan pertanyaan-pertanyaan tertulis dan memaksa untuk meminta jawaban kepada lembaga atau pejabat di daerah sesuai dengan kewenangannya.

b. memiliki kekuasaan untuk mengakses dokumen dan memaksa orang atau instansi untuk menyerahkan dokumen dan bukti-bukti yang relevan

c. memiliki hak inisiatif dan diskresi untuk melakukan penyelidikan dan mengajukan perbaikan sistemik, dan menyampaikan hasil penyelidikan, penilaian dan rekomendasi yang diusulkan kepada publik.

Kewenangan yang dimiliki oleh daerah otonom sebagaimana di tegaskan dalam pasal 7 UU No.22/199 yang di pertegas kembali setelah berlakunya UU No.32/2004 dalam pasal 10 ayat (3) UU tersebut, menyatakan bahwa pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali kewenangan-kewenangan di bidang ;

1) politik luar negeri

2) pertahanan

3) keamanan

4) yustisi

5) moneter dan fiskal nasional

6) agama

Bersandar pada kewenangan daerah di atas, maka menurut penulis yurisdiksi ombudsman daerah berada pada bidang public administration yang di limpahkan ke daerah, Sedangkan berkaitan dengan enam (6) kewenangan yang dimiliki pemerintahan pusat, Komisi Ombudsman Daerah dapat melakukan koordinasi dengan Komisi Ombudsman Nasional. Langkah demikian di praktekkan dalam konteks komisi ombudsman federal Australia, yang memiliki kewenangan mengawasi kualitas pelayanan publik di negara federal.[18]

Dalam menjalankan fungsi tersebut, hendaknya Komisi Ombudsman Daerah di arahkan untuk ;

1) Independen dalam melakukan kerjanya.

Ombudsman sedapat mungkin bersifat mandiri (independen) dan tidak memiliki hubungan organik dengan lembaga-lembaga lain atau disubordinasi oleh kekuasaan negara, meskipun ombudsman dirancang untuk dipilih oleh DPRD dan diangkat oleh Gubernur atau Bupati/Walikota dan harus memberikan laporan pertanggung jawaban kepada yang memilihnya.

2) Dapat langsung memberikan rekomendasi kepada atasan pejabat yang diduga melakukan maladministrasi, tak terkecuali Gubernur dan atau Bupati/Walikota.

3) Dapat mempublikasikan rekomendasi-rekomendasi yang di keluarkannya di media massa. Hal ini penting agar ombudsman daerah dapat di akses oleh semua lapisan masyarakat, sehingga ombudsman tidak melayani atau dinikmati oleh segelintir orang saja, sekaligus sebagai shock therapy atas perilaku mal administrasi.

4) Secara hukum, ombudsman daerah sedapat mungkin diberikan hak imunitas dari berbagai tuntutan dan gugatan di pengadilan atas tindakan-tindakan dalam menjalankan kewenangannya.

5) Dari sisi anggaran, ombudsman daerah harus didukung oleh pembiayaan yang cukup, rutin dan teralokasikan secara khusus dalam pos anggaran.

 

Strategi Pembentukan Komisi Ombudsman Daerah

Strategi pembentukan komisi ombudsman di daerah berkaitan dengan beberapa hal, yaitu ;

1. Kedudukan Komisi Ombudsman Daerah.
2. Lembaga pembentuk Komisi Ombudsman Daerah.
3. Alas hukum yang di gunakan dalam rangka pembentukan Komisi Ombudsman Daerah.

Untuk itu tulisan dalam bagian ini di arahkan untuk mengkaji ketiga hal tersebut, sebagai berikut ;

 

1. Kedudukan Komisi Ombudsman Daerah

Perdebatan yang menarik dari kedudukan Komisi Ombudsman Daerah adalah, dimana seharusnya komisi ombudsman diletakkan dalam rangka mewujudkan pemerintahan daerah yang baik. Dari kaca mata hukum tata negara, perdebatan tersebut dapat dijawab dengan mendasarkan pada di mana kewenangan otonomi daerah itu di berikan secara luas.

Berdasarkan UU No.32/2004 kewenangan pemerintahan daerah provinsi lebih luas di banding pemerintahan daerah kabupaten dan/atau kota, hal ini dapat di telusuri dalam pasal 13 UU tersebut, di mana pemerintahan daerah provinsi mencakup urusan yang berkaitan dengan lintas kabupaten dan/ atau kota, begitu pula dengan kewenangan Gubernur selaku kepada daerah provinsi di berikan kewenangan untuk menyelesaikan perselisihan dalam penyelenggaraan fungsi pemerintahan antar kabupaten/kota.[19]

Dalam konteks kewenangan provinsi yang mencakup urusan lintas kabupaten/kota itu, kiranya relevan untuk membentuk Komisi Ombudsman Daerah di level provinsi. Hal ini juga dimaksudkan sebagai embrio awal lahirnya komisi ombudsman lainnya di level kabupaten/kota.

 

 

 

2. Lembaga Pembentuk Komisi Ombudsman Daerah

Menurut Pratikno, ada dua (2) jenis ombudsman dilihat dari segi lembaga pembentuknya, yaitu[20] ;

1) Ombudsman Parlementer.

Ombudsman ini dipilih oleh parlemen atau kepala negara, tetapi bertanngung jawab kepada parlemen.

2) Ombudsman Eksekutif

Ombudsman ini diangkat oleh Kepala Negara dan bertanggung jawab kepada kepala negara.

Kedu jenis ombudsman tersebut tentu memiliki keuntungan, sekaligus kelemahan masing-masing ;

a) Ombudsman Parlementer memiliki legitimasi yang jauh lebih kuat di banding ombudsman eksekutif, hal tersebut di karenakan pembentukan ombudsman tersebut oleh parlemen, yang dalam teori demokrasi merupakan wakil-wakil rakyat. Kendati demikian ombudsman parlementer sangat rawan akan terjadinya kepentingan-kepentingan politik, karena tidak dapat dihindari orang-orang yang duduk di parlemen sejatinya adalah mereka yang berlatar belakang entitas politik tertentu.

b) Sedangkan ombudsman eksekutif secara legitimasi tidak sekuat ombudsman yang di bentuk oleh parlemen, karena ia hanya di bentuk oleh suatu organ yang sejatinya akan menjadi objek kerjanya. Atas dasar hal tersebutlah, ombudsman eksekutif menjadi ambigu, karena di satu sisi ia di bentuk oleh eksekutif dan di lain sisi ia harus bekerja sebagai lembaga pengawasan eksternal atas eksekutif itu sendiri.

Dalam kontek pembentukan Komisi Ombudsman Daerah, melihat dari kedua jenis ombudsman tersebut. Menurut penulis, Komisi Ombudsman Daerah akan lebih efektif untuk di bentuk oleh DPRD dari pada oleh kepala daerah, hal tersebut dikarenakan ;

1) Komisi Ombudsman Daerah adalah lembaga pengawasan ekternal atas kinerja pelayanan publik yang secara riil dilakukan oleh eksekutif, sehingga ia tidak relevan untuk dibentuk oleh eksekutif itu sendiri.

2) Legitimasi Komisi Ombudsman Daerah yang di bentuk oleh DPRD jauh lebih kuat di bandingkan dengan pembentukan komisi tersebut oleh eksekutif.

Pemberian kewenangan pembentukan Komisi Ombudsman Daerah oleh DPRD memang tidak ditegaskan dalam Pasal 42 UU No.32/2004 tentang tugas dan wewenang DPRD. Tetapi hal tersebut dapat dipahami, jika mengacu kepada pasal 41 UU No.32/2004 tentang fungsi DPRD, yaitu sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah yang memiliki fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan.

Dalam menjalankan fungsi terakhir (pengawasan) tersebut, DPRD dapat membentuk Komisi Ombudsman Daerah yang pada dasarnya merupakan lembaga pengawasan eksternal yang bersifat non-legal binding, yang dalam kinerjanya dapat membantu fungsi pengawasan oleh DPRD.Rekomendasi yang dikeluarkan oleh Komisi Ombudsman Daerah dapat ditindaklanjuti oleh DPRD sebagai lembaga pengawas eksekutif daerah.

Hal lain yang perlu mendapat perhatian dalam rangka pembentukan Komisi Ombudsman Daerah ini adalah mengenai kreteria kenggotaan komisi tersebut, hal ini menjadi penting sebab para anggota inilah yang akan menjalankan fungsi ombudsman daerah nantinya.

 

3. Alas Hukum Pembentukan Komisi Ombudsman Daerah

Alas hukum pembentukan Komisi Ombudsman Daerah berkaitan dengan lembaga mana yang menjadi pembentuk ombudsman tersebut. Sebagaimana dikatakan di atas, Komisi Ombudsman Daerah sedapat mungkin di bentuk oleh DPRD setempat dengan alasan legitimasi dan efektifitas kerjanya.

Persoalan yang muncul adalah, apa yang menjadi alas hukum pembentukan komisi ombudsman darah oleh DPRD ?, Selama ini tidak dikenal produk hukum yang dikeluarkan oleh DPRD, kalaupun ada bentuknya adalah peraturan daerah (perda), yang sesungguhnya merupakan produk DPRD dan pemerintah daerah sebagaimana di tegaskan dalam pasal 136 ayat (1) UU No.32/2004 , yaitu ; Perda ditetapkan oleh kepala daerah setelah mendapat persetujuan DPRD, serta pasal 140 ayat (1) UU No.32/2004 yang menyatakan ; Rancangan Perda dapat berasal dari DPRD, Gubernur, atau Bupati/Walikota.

Jika perda yang dijadikan alas hukumnya, hal tersebut tidak mungkin untuk dilakukan, sebab berdasarkan pasal 136 ayat (3) UU No.32/2004 menyatakan bahwa ; Perda merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-udangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah. Dalam kontek Komisi Ombudsman Daerah, UU yang mengatur mengenai hal tersebut tidak ada, sehingga dengan sendirinya perda mengenao hal itupun tidak dapat dilakukan.

Sehingga alas hukum yang peling memungkinkan dalam rangka pembentukan Komisi Ombudsman Daerah adalah surat keputusan (SK) kepala daerah, yang dalam hal ini berupa SK Gubernur.Sebab SK Gubernur dalam konsep hukum administrasi negara merupakan keputusan tata usaha negara yang bersifat sepihak, yang artinya tidak diperlukan persetujuan oleh pihak lain, termasuk DPRD.

Hal ini tentu terlihat akan semakin rancu, sebab pembentukan komisi ombudsman dilakukan oleh DPRD, sementara alas hukum pembentuknya berupa SK Gubernur yang merupakan produk eksekutif. Sehingga untuk menyiasati persoalan tersebut perlu kiranya diatur dalam SK Gubernur tersebut mengenai tata cara pemilihan anggota komisi ombudsman, yang menurut penulis wewenangnya diberikan kepada DPRD, sedangkan pengesahan anggota Komisi Ombudsman Daerah yang telah dipilih oleh DPRD dilakukan oleh Gubernur.

Pola demikian adalah pola yang paling memungkinkan, ditengah belum diaturnya Komisi Ombudsman Daerah dalam suatu UU, sementara di lain sisi pembentukan Komisi Ombudsman Daerah mendesak untuk dilakukan.

 

Ombudsman Daerah dan Good Governance

Good Governance muncul setelah adanya kritik atas dominasi institusi pemerintah (government) dalam menjalankan fungsi governing (pemerintahan). Dalam terminologi good governance, pemerintah hanyalah salah satu pilar dari beberapa penyelenggara fungsi pemerintahan, disamping private sector (dunia usaha) dan civil society (masyarakat sipil)[21].

Terciptanya Good Governance (tata kelola pemerintahan yang baik) yang secara prinsip terdiri atas tiga pilar, yaitu ; akuntabilitas, transparansi dan aksestabilitas,[22] salah satunya dapat dicapai melalui penguatan lembaga pengawasan, baik lembaga pengawasan intern seperti DPR, DPD, BPK, Irjen sampai dengan Bawasda, maupun lembaga pengawasan ekstern, seperti NGO, Pers, termasuk ombudsman.

Sebagai bagian dari lembaga pengawasan, Ombudsman memiliki beberapa “harapan” dalam mewujudkan good governance. Pertama ; Ombudsman daerah memposisikan masyarakat sebagai aktor dalam tata kelola (governance) pemerintahan daerah, Selama ini masyarakat diposisikan sebagai objek tata kelola pemerintahan daerah. Pola interaksi pemerintah dan masyarakat nyaris tak terbangun dan menghasilkan pola pemerintahan yang tak aspiratif dan sulit dikontrol masyarakat. Ombudsman dapat menembus dinding tersebut dengan membangun partnership (kemitraan) dengan pemerintah. Disinilah akan terbangun checks and balances antara keduanya dalam bentuk yang elegan.

Kedua ; Ombudsman sebagai lembaga pengawasan ekstern yang menggunakan masyarakat sebagai kekuatan utamanya menjadi harapan paling mutakhir ditengah mandulnya berbagai sistem, mekanisme dan lembaga pengawasan yang ada (khususnya di daerah) saat ini. Harapan itu muncul, sebab selama ini lembaga pengawasan yang ada belum satupun yang dapat menggunakan kekuatan masyarakat secara otonom untuk mengontrol jalannya tata kelola pemerintahan. Kekuatan masyarakat yang otonom sebagai lembaga pengawasan sangat relevan untuk diwujudkan detik ini, seiring dengan semakin menguatnya kekuatan masyarakat sipil pro-demokrasi pasca reformasi.

Penutup

Komisi Ombudsman daerah yang memiliki fungsi dasar sebagai lembaga pengawasan yang diperankan oleh masyarakat secara otonom diharapkan dapat mewujudkan cita-cita banyak pihak pasca diterapkannya otonomi daerah, yaitu terciptanya pemerintahan daerah yang pro-rakyat. Pemerintahan daerah yang mengedepankan tata kelola pemerintahannya secara akuntabel, transparan dan aksestabel sebagai jalan bagi terwujudnya good governance (tata kelola pemerintahan yang baik) di daerah.

Penulis mengusulkan untuk merealisasikan terbentuknya Komisi Ombudsman Daerah yang dimulai dari tingkat provinsi yang pembentukannya dilakukan oleh DPRD Provinsi, serta menggunakan SK Gubernur sebagai alas legitimasi yuridisnya.

Jika Komisi Ombudsman Daerah dapat direalisasikan dibanyak provinsi di negeri ini, Penulis berkeyakinan masih ada secercah harapan untuk membangun pilar-pilar pemerintahan yang baik.Insya Allah.

Bahan Bacaan

· Alfian, Komunikasi Politik dan Sistem Politik di Indonesia, PT.Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1993

· Muhadjir Darwin, Good Governance dan Kebijakan Publik dalam Good Governance Untuk Daulat Siapa ?, Forum LSM DIY-Yappika, 2001

· Moh.Mahfud MD, Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, Juli 2000

· Syafinuddin Al-Mandari, HMI & Wacana Sosial, Hijau Hitam Pusat Studi Paradigma Ilmu, Jakarta, 2003

· Suparman Marzuki dkk, Ombudsman Daerah, Mendorong Pemerintahan Yang Bersih, Kerjasama PUSHAM UII dengan Partnership Kemitraan dan Governance Reform in Indonesia, 2003

· Yahya Muhaimin, Beberapa Segi Birokrasi di Indonesia, Majalah Prisma Nomor 10 tahun 1980

· Republik Indonesia, Undang-Undang No.32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

· Keputusan Presiden Republik Indonesia No.4 tahun 2000 Tentang Komisi Ombudsman Daerah.

(Salah satu tulisan dalam buku Membangun Indonesia Baru: Refleksi Pemikiran Kader HMI, Total Media Yogyakarta, 2006)

Pendahuluan

Setidaknya ada dua golongan dalam melihat posisi perempuan dalam komunitas, lingkungan dan struktur masyarakatnya. Kelompok pertama adalah pemikiran feminis yang menempatkan perempuan semata-mata berdasarkan jenis kelamin. Dalam pandangan kelompok ini, munculnya permasalahan kaum perempuan disebabkan oleh rendahnya kualitas sumber daya kaum perempuan sendiri[1].

Sedangkan kelompok kedua menempatkan perempuan berdasarkan gender[2]. Gender dimaknai sebagai seperangkat perilaku khusus yang menyampaikan kepada orang lain bahwa seseorang adalah feminim atau maskulin. Perangkat perilaku khusus ini, meliputi ; penampilan, pakaian, sikap, kepribadian, pekerjaan, seksualitas, tanggung jawab keluarga dan sebagainya. Kesemuanya secara bersama-sama menentukan peran gender seseorang.[3]

Dalam pandangan kelompok kedua ini, peran perempuan tidak terikat pada jenis kelaminnya. Jenis kelamin perempuan tidak berarti membuat seseorang tidak dapat melakukan berbagai peran yang pada umumnya dilakukan oleh laki-laki, begitu juga sebaliknya. Peran perempuan dan laki-laki dalam pandangan kaum genderis demikian sangat terikat oleh ruang, waktu, kondisi serta struktur masyarakat yang mengitarinya.

Sebagai contoh, di Inggris abad kesembilan belas ada anggapan bahwa kaum perempuan tidak pantas bekerja di luar rumah guna mendapatkan upah, tetapi pandangan yang lebih kemudian menunjukkan bahwa anggapan ini hanya berlaku bagi perempuan kelas menengah dan kelas atas. Kaum perempuan kelas bawah diharapkan bekerja menjadi pembantu bagi kaum perempuan yang dilahirkan tidak untuk bekerja sendiri (kaum kelas atas). Keadaan ini berubah, sehingga saat ini nyaris tak banyak perbedaan peran perempuan di Inggris dengan laki-lakinya.[4]

Begitupula di Bangladesh, tidak sedikit perempuan yang bekerja tanpa upah, namun lambat laun keadaan ini berubah seiring dengan perubahan kondisi dan struktur masyarakatnya, terutama persoalan ekonomi. Perempuan Bangladesh saat ini mulai bekerja dan mencari penghasilan dari pekerjaannya itu[5].

Contoh lain yang memperkuat tesa bahwa, gender sangat terkait dengan ruang, waktu, kondisi serta struktur masyarakatnya adalah dua contoh kontras perempuan pada suku Sahelia dengan perempuan kulit putih di Amerika Serikat. Seorang perempuan petani Sahelia memiliki lebih sedikit pilihan ketimbang seorang perempuan kulit putih kelas menengah, yang memiliki berbagai hak di lingkungannya, seperti ; bergabung dengan angkatan bersenjata hingga pilihan profesi tertentu, sampai menjadi istri purna waktu yang secara finansial ditopang oleh suaminya[6].

Namun, kenyataan yang berkembang dalam masyarakat, peran perempuan lebih dikaitkan dengan jenis kelaminnya sebagaimana pandangan kelompok pertama, bukan dikaitkan dengan gender sebagaimana pandangan kelompok kedua. Pandangan ini bahkan secara tidak sadar menjadi mindset sebagian besar perempuan itu sendiri. Hal ini terjadi karena selama ini perempuan kiprahnya sangat terbatas di masyarakat-masyarakat tradisional.

Peran perempuan yang terbatas pada urusan domestik dan hampir jarang berurusan dengan ruang publik pada masyarakat-masyarakat tradisional yang mengusung budaya patriarkhi, membuat peran dan kedudukan perempuan selalu menjadi sub ordinat laki-laki.

Fenomena ini lambat laun semakin bergeser, seiring dengan perubahan kondisi dan struktur masyarakat, termasuk pendekatan gender yang berkembang akhir-akhir ini. Hal ini dapat dilihat dari semakin besarnya peran perempuan, baik secara kuantitas maupun kualitas. Tidak sedikit perempuan yang telah bermigrasi dari keterbelakangan pendidikan menuju perempuan berpendidikan, termasuk berpendidikan tinggi. Perempuan juga telah keluar dari sekedar mengurusi urusan domestik, melainkan berperan pada wilayah publik, termasuk beberapa diantaranya telah menjadi pejabat publik.

Salah satu ranah partisipasi perempuan di wilayah publik yang menarik untuk diamati adalah, partisipasi perempuan di wilayah politik yang tercermin dari partisipasi perempuan di parlemen (baca: DPR/D).

Partisipasi perempuan di parlemen sangat penting, sebab parlemen merupakan salah satu suprastruktur politik yang berperan penting untuk menelurkan berbagai kebijakan publik. Parlemen adalah kata lain dari lembaga legislatif yang memiliki tugas utama untuk melakukan legislasi atau proses pembuatan peraturan perundang-undangan, disamping tugas lainnya, seperti pengawasan dan anggaran[7].

Partisipasi perempuan di parlemen yang diindikasikan melalui keanggotaannya di lembaga ini akan sangat signifikan, sekaligus membuka kesempatan kepada perempuan untuk merumuskan berbagai kebijakan publik.

Undang-Undang No.22 Tahun 2003 tentang susunan dan kedudukan MPR, DPR, DPRD dan DPD tidak diskriminatif kepada perempuan maupun laki-laki untuk menjadi calon anggota lembaga-lembaga legislatif dimaksud. Hanya saja, partsipasi perempuan memang masih sangat minim, sebagai contoh dari 550 anggota DPR-RI saat ini, jumlah anggota DPR-RI perempuan berada di bawah 10%. Hal yang tak jauh berbeda juga terjadi pada keanggotaan DPR RI periode sebelumnya, sebagaimana terlihat dalam tabel[8] berikut ;

Fenomena serupa sangat menarik jika dikaji dalam kontek lokal (Kalimantan Selatan) dengan melihat partisipasi perempuan sebagai anggota DPRD Kalsel, khususnya partisipasi perempuan banjar.

Pemilihan perempuan banjar dilatarbelakangi kuatnya budaya patriarkhi dalam masyarakat banjar, termasuk dalam institusi politik tradisional suku banjar.Keberanian perempuan banjar untuk keluar dari urusan domestik, terlebih menjadi anggota parlemen merupakan lompatan yang perlu dikaji.

Untuk itu, tulisan ini diarahkan untuk menjawab beberapa pertanyaan, yaitu : Seberapa besar partisipasi perempuan banjar di parlemen yang dilihat dari partisipasi keanggotaan perempuan banjar di DPRD Kalsel ?, serta faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi partisipasi perempuan banjar di parlemen tersebut?

Tafsir Perempuan Banjar

Secara terminologi, perempuan digunakan oleh beberapa pakar untuk menjelaskan makna dari manusia dengan jenis kelamin tertentu, sekaligus sebagai definisi yang lebih proporsional untuk menjelaskan manusia dengan jenis kelamin tersebut.

Perempuan berasal dari kata empu yang artinya dihargai[9]. Hamka menambahkan kata empu dalam kata empu jari yang mengandung arti penguat jari, sehingga jari tidak dapat menggenggam erat atau menggenggam teguh kalau empunya jari tidak ada[10].

Dengan menggunakan pendekatan yang lebih proporsional, penggunaan kata perempuan lebih disukai oleh beberapa pakar dibanding kata wanita. Hal ini disebabkan makna kata wanita dianggap kurang pantas untuk menggambarkan sosok ini.

Kata wanita berasal dari bahasa Sansekerta, dengan dasar kata wan yang berarti nafsu. Wanita sendiri merupakan bentuk objek dari kata wan, sehingga kata wanita mempunyai arti yang dinafsu atau merupakan objek nafsu. Jadi, secara simbolik mengubah penggunaan kata wanita menjadi perempuan adalah mengubah objek menjadi subjek.

Pengertian kata wanita juga dapat dilacak dari bahasa Inggris. Kata wanita berasal dari kata want yang memiliki bentuk lampau wanted. Jadi, wanita adalah who is being wanted (seseorang yang dibutuhkan), yaitu seseorang yang dihasrati atau diingini.[11]

Dengan menggunakan kata perempuan, maka secara tidak langsung menempatkan kelompok ini pada posisi yang terhormat dan sejajar dengan kaum laki-laki, yang pada umumnya dianggap memiliki posisi yang lebih kuat pada beberapa struktur masyarakat tertentu.

Sedangkan yang dimaksud dengan perempuan banjar adalah, perempuan yang berasal dari suku banjar. Menurut Alfani Daud, suku banjar adalah penduduk (asli) daerah sekitar eks Afdeeling Bandjermasin[12] dan penduduk (asli) eks Afdeeling Holoe Soengai.[13] Bahasa yang digunakan suku banjar adalah bahasa banjar, yaitu bahasa yang berasal dari rumpun melayu yang sedikit mengalami percampuran dengan bahasa dayak[14]. Dengan demikian, perempuan banjar adalah perempuan yang berasal dari penduduk (asli) eks Afdeeling Bandjermasin dan eks Afdeeling Holoe Soengai.

Definisi perempuan banjar sebagaimana diatas masih bersifat debatable, lantaran parameter yang digunakan untuk menguji asli atau tidaknya kependudukan seseorang semakin meluas, tidak hanya sebatas berdasarkan keturunan dan kelahiran, namun ada yang memaknai secara administratif yang dibuktikan melalui Kartu Tanda Penduduk (KTP) dan Kartu Keluarga.

Kendati demikian, penulis perlu membatasi tafsir perempuan banjar tersebut. Dalam tulisan ini, perempuan banjar adalah perempuan yang berasal dari penduduk (asli) eks Afdeeling Bandjermasin dan eks Afdeeling Holoe Soengai yang dibuktikan dengan tempat kelahirannya pada wilayah tersebut dan telah berdomisili di wilayah tersebut dalam jangka waktu yang panjang.

Dalam kontek ini, penulis menggunakan asas ius soli, yaitu asas yang menyatakan kependudukan seseorang berdasarkan tempat kelahirannya, kendati asas ius soli disini diperluas pemaknaannya dengan menambahkan waktu domisili pada tempat kelahiran dimaksud. Dengan demikian seseorang yang lahir pada wilayah eks Afdeeling Bandjermasin dan eks Afdeeling Holoe Soengai, kemudian tidak tinggal di wilayah tersebut atau menumpang lahir belaka tidak dapat dikatagorikan dalam definisi ini. Begitupula seseorang yang kedua orang tuanya berasal dari kedua eks afdeeling tersebut, namun ia tidak lahir dan berdomisili di wilayah tersebut juga tidak penulis katagorikan dalam definisi ini.

 

Perempuan Banjar dalam keanggotaan Parlemen

Partisipasi perempuan banjar diparlemen dapat dukur dari kuantitas perempuan banjar yang menjadi anggota parlemen dalam hal ini DPRD Kalsel. Berdasarkan data dibawah ini dapat dilihat perbandingan keanggotaan DPRD Kalsel berdasarkan jenis kelamin sebagai berikut ;

TABEL

PERBANDINGAN ANGGOTA LAKI-LAKI DAN PEREMPUAN

DPRD KALSEL

Periode	Laki-Laki	Perempuan
1999-2004	49 (89.09%)	6 (10,9%)
2004-2009	50 (92,59%)	4 (7,40%)

Sumber : Bagian Persidangan Sekretariat DPRD Kalsel

Dari data diatas didapat, bahwa partisipasi perempuan di DPRD Kalsel dalam dua periode terakhir sangat minim. Terlebih jika dipersempit menjadi partisipasi perempuan banjar, maka tingkat partisipasinya akan menurun, karena beberapa anggota perempuan DPRD Kalsel tidak dapat digolongkan sebagai perempuan banjar, sebagaimana definisi diatas, dikarenakan tempat kelahirannya dan daerah asalnya bukan berasal dari eks Afdeeling Bandjermasin dan eks Afdeeling Holoe Soengai. Berikut data anggota perempuan DPRD Kalsel berdasarkan tempat kelahiran.

TABEL

ANGGOTA DPRD KALSEL PEREMPUAN BERDASARKAN

TEMPAT KELAHIRAN

Periode	1999-2004	Periode	2004-2009
Nama	Tempat Lahir	Nama	Tempat Lahir
Dra.Hj.Rahani Syari	Nagara, 14 Agustus 1939	Hj. Immah Norda	-
Dra.Hj.Mahrita	Sampit, 23 Desember 1963	Hj. Syarifah Rugayah	Banjarmasin, 2 Juli 1960
Hj. Srie Asniwatie Syamsuddin	Lahat, Sumsel, 8 Agustus 1955	Sampurnawati	Banjarmasin, 6 Maret 1966
Ir.Hj.Noor Camelia Djazoely	Martapura, 1 September 1965	Dra. Hj. Nur Izatil Hasanah	Barabai, 14 Juli 1948
Hj.Ramsinah	Kandangan, 10 Desember 1942	-	-
Dra. Hj. Nur Izatil Hasanah	Barabai, 14 Juli 1948	-	-

Sumber : Bagian Persidangan Sekretariat DPRD Kalsel

 

Berdasarkan data diatas, diketahui bahwa anggota DPRD Kalsel yang berasal dari perempuan banjar pada periode 1999-2004 berjumlah 4 orang atau sekitar 7,27% dari keseluruhan anggota DPRD Kalsel periode tersebut. Dalam periode ini terdapat 2 orang anggota DPRD Kalsel yang bukan berasal dari perempuan banjar, sebagaimana tempat kelahiran yang bersangkutan.

Sedangkan pada periode 2004-2009, setidaknya terdapat 3 orang perempuan banjar yang menjadi anggota parlemen atau setara dengan 5,55% anggota DPRD Kalsel periode ini. Adapun 1 orang perempuan anggota DPRD Kalsel tidak diketahui data tempat kelahirannya.

Dengan menggunakan pendekatan studi analitik, Ada beberapa faktor penyebab minimnya keanggotaan perempuan banjar di parlemen, sebagai berikut :

 

 

 

1. Perempuan Banjar dan Budaya Patriarkhi

Suku Banjar secara historis memiliki latar budaya patriarkhi yang kuat. Budaya patriarkhi adalah budaya yang menempatkan laki-laki pada posisi yang lebih tinggi dari pada perempuan. Budaya patriarkhi ini mendominasi hampir sebagian besar suku-suku bangsa di Indonesia.

Dalam kontek suku Banjar, ada beberapa analisis yang dapat memperkuat pemunculan budaya patriarkhi ini pada suku banjar.

Pertama : latar historis suku banjar yang didahului oleh munculnya kerajaan banjar pada sekitar abad ke 14 sampai dengan abad ke 19, praktis tidak menggambarkan peran perempuan banjar dalam berbagai institusi publik, termasuk dalam wilayah ketatanegaraan kerajaan banjar kala itu.

Dengan mendasarkan pada asal-usul kerajaan banjar berdasarkan Hikayat Bandjar, raja atau penguasa kerajaan banjar pertama memang diduduki oleh seorang perempuan bernama ratu junjung buih. Namun, kemunculan Ratu Junjung Buih sangat erat kaitannya dengan unsur-unsur mistis, sehingga sulit menyatakan bahwa kemunculannya sebagai refresentasi kaum perempuan.

Dalam Hikayat Bandjar, Ratu Junjung Buih adalah seorang ratu yang muncul akibat pertapaan Lambung Mangkurat, putera Empu Jatmika pimpinan rombongan imigran dari Jawa Timur yang datang ke tanah banjar. Hasil pertapaan itu memunculkan Junjung Buih, seorang puteri yang konon muncul dari buih[15].

Selain Junjung Buih, memang masih ada beberapa perempuan yang muncul dalam Hikayat tersebut seperti Dayang Diparaja, Puteri Huripan dan Puteri Kalungsu. Namun nama-nama tersebut perannya tak lebih sekedar sebagai istri dari raja-raja banjar kala itu.

Setelah masuknya agama Islam menjadi agama resmi kerajaan Banjar, sekitar abad ke 18, institusi publik didominasi oleh laki-laki. Beberapa institusi publik kala itu menyatu dalam organ kerajaan, seperti : raja, patih, mangkubumi, panghulu, chalifah, chatib dan djaksa dilakoni oleh laki-laki, hampir tidak terdapat catatan yang mengemukakan peran perempuan dalam institusi ketatanegaraan kerajaan Banjar tersebut. Hal ini bisa jadi dipengaruhi oleh paham ajaran Islam, yang lebih mengedepankan kepemimpinan laki-laki di banding perempuan.

Latar historis dominasi laki-laki dalam institusi publik inilah yang lambat laun mengkristalkan budaya patriarkhi pada suku banjar.

Kedua : sebagaimana disinggung diatas, agama Islam yang telah menjadi agama resmi kerajaan sejak abad ke 18 lalu, pada akhirnya mempengaruhi agama masyarakat banjar, hingga pada akhirnya agama Islam menjadi agama yang dianut oleh mayoritas masyarakat banjar. Sampai dengan tahun 2004, jumlah penduduk Kalimantan Selatan yang beragama Islam berjumlah 95,6%.

Sebagai agama mayoritas, ajaran agama Islam sangat mempengaruhi pola hidup masyarakat banjar. Salah satu ajaran Islam yang banyak dianut oleh masyarakat banjar adalah, keutamaan memilih pemimpin laki-laki dibanding wanita. Tesa ini biasanya diperkuat dengan mengutip firman Allah dalam Al-Qur’an Surah An-nisaa ayat 4 yang artinya : “Laki-laki lebih kuat dibanding perempuan”. Kata kuat dalam ayat ini biasa dimaknai sebagai kekuatan fisik dan mental yang dimiliki oleh laki-laki, sehingga dengan demikian dianggap layak untuk menjadi pemimpin, sebaliknya tidak untuk perempuan.

Menurut Riffat Hasan terdapat tiga asumsi yang menjadi dasar superstruktur anggapan laki-laki lebih kuat dari perempuan. (1) bahwa makhluk pertama yang diciptakan Allah adalah laki-laki, bukan perempuan, karena perempuan diyakini diciptakan dari rusuk laki-laki, maka secara ontologi dia adalah derevatif dan sekunder. (2) bahwa perempuan dituduh sebagai penyebab terusirnya manusia dari surga. (3) bahwa perempuan diciptakan tidak hanya dari laki-laki, tetapi untuk laki-laki, sehingga eksistensinya menjadi sekunder, pelengkap dan tidak memiliki arti fundamental[16].

Dalam pemahaman masyarakat taradisionalis, termasuk masyarakat banjar doktrin-doktrin teologis demikian terkadang menjadi momok dalam memandang posisi perempuan di ranah publik.

Kedua alasan ini secara empiris berpengaruh pada partisipasi perempuan banjar di wilayah publik, sebagai contoh secara kuantitatif jumlah perempuan banjar yang menduduki institusi publik, seperti Kepala Dinas, Kepala Biro dan jabatan sederajat di lingkungan pemerintah daerah Kalimantan Selatan. Begitupula dalam pemilihan kepala daerah (pilkada) yang dilangsungkan untuk memilih kepala dan wakil kepala daerah propinsi dan beberapa kabupaten/kota di Kalimantan Selatan pada 30 Juni 2005, hanya terdapat 2 (dua) orang kandidat perempuan yang ikut dalam pilkada yang diselenggarakan langsung tersebut[17].

Latar belakang budaya patriarkhi yang masih kental dalam memandang keterlibatan perempuan di ruang publik, mempengaruhi pencalonan kedua perempuan dalam pilkada tersebut, selain faktor-faktor lain yang membuat keduanya tidak terpilih.

 

2. Aturan main partai dan UU kepemiluan

Aturan main kepemiliuan kita berdasarkan Undang-Undang No. 12 Tahun 2003 Tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah menegaskan bahwa keanggotaan DPR/D diusulkan oleh partai politik sebagaimana ditegaskan dalam pasal 65 UU No.12/2003 tersebut.

Dalam aturan tersebut tidak ada menegaskan secara diskriminatif peran laki-laki dan perempuan sebagai anggota parlemen, kewenangan untuk menentukan anggota parlemen sepenuhnya diserahkan kepada partai politik.

Selanjutnya, aturan main dalam partai politik inilah yang menentukan keanggotaan seseorang dalam parlemen. Pada dasarnya, urutan pencalonan pada pemilihan umum ditentukan oleh peran dan tingkat struktur seseorang di partai politik.

Dalam kontek inilah, perempuan kurang mendapat tempat untuk bersaing dalam pemilihan umum, jika pun ada, maka peran perempuan biasanya berada pada nomor urut setelah laki-laki.

Jika pendekatan strukturalis digunakan untuk menentukan nomor urut pada saat pemilihan umum, maka wajar jika di Kalimantan Selatan peran perempuan dalam keanggotaan parlemen sangat minim. Hal ini dikarenakan, tidak ada satupun perempuan yang menduduki jabatan setingkat Ketua dan Sekretaris Partai Politik Tingkat Kalimantan Selatan. Jika ada, jabatan yang diemban biasanya adalah bendahara ataupun ketua bidang kewanitaan.

Nomor urut dalam pemilihan umum sangat berpengaruh terhadap berhasil tidaknya seseorang duduk di parlemen. Hal ini disebabkan adanya aturan kepemiluan mengenai bilangan pembagi pemilih (BPP) sebagaimana ditegaskan dalam pasal 106 UU No.12/2003.

Jika seorang calon tidak memenuhi BPP, kendati ia memiliki dukungan tertinggi, maka aturan tersebut mensyaratkan penentuan calon jadi (calon terpilih) dikembalikan berdasarkan nomor urut dengan terlebih dahulu mengakumulasikan suara seluruh calon dalam daerah pemilihan yang sama. Berdasarkan aturan ini, bukan tidak mungkin seorang calon yang tidak mendapat dukungan secara signifikan dalam pemilu akan menjadi calon jadi, dikarenakan ia berada pada nomor urut atas.

Aturan ini mungkin tidak akan berpengaruh pada partai-partai besar[18], namun berbeda dengan partai-partai kecil yang pada umumnya hanya diwakili oleh 1 orang, bahkan nihil dalam setiap daerah pemilihan. Hal ini dapat dilihat dari keanggotaan perempuan dalam DPRD Kalsel priode 2004-2009 yang hampir seluruhnya berasal dari partai besar sebagaimana tabel berikut ;

TABEL

KOMPOSISI KEANGGOTAAN PEREMPUAN DI DPRD KALSEL

BERDASARKAN PARTAI POLITIK

No	Nama	Asal Partai Politik
1	Hj. Immah Norda	PPP
2	Hj. Syarifah Rugayah	PKB
3	Sampurnawati	Partai Bulan Bintang
4	Dra. Hj. Nur Izatil Hasanah	Partai Golkar

Sumber : Bagian Persidangan Sekretariat DPRD Kalsel

3. Lemahnya kesadaran berbasis gender

Faktor ketiga yang membuat minimnya perempuan banjar di parlemen adalah lemahnya kesadaran berbasis gender. Sebagaimana disinggung dimuka, pembagian peran antara laki-laki dan perempuan di masyarakat banjar, lebih mengedepankan aspek-aspek yang berhubungan dengan jenis kelamin. Sebaliknya, belum terbangun pemahaman berbasis gender, yaitu perlakuan yang proporsional terhadap laki-laki dan perempuan sesuai dengan kapasitas dan perannya di masyarakat.

Lemahnya pemahaman gender di kalangan masyarakat banjar, bukan berarti tidak ada geliat sama sekali terhadap tumbunya gerakan ini dalam ranah lokal. Hal ini setidaknya diindikasikan lewat tumbuhnya Pusat Studi Gender di Universitas Lambung Mangkurat dan IAIN Antasari Banjarmasin. Namun pemahaman gender yang dibangun nampaknya baru berada pada level pembangunan gagasan perempuan dalam pembangunan (women in development/WID). Pemahaman ini bermaksud memasukkan sebanyak mungkin partisipasi perempuan dalam pembangunan dengan cara meningkatkan kuantitas perempuan dalam berbagai sektor pembanguan, termasuk pada institusi-institusi publik, seperti parlemen[19].

Gagasan gender dalam bentuk WID ini pada dasarnya didasari oleh semangat untuk menunjukkan eksistensi perempuan semata dengan indikasi semakin banyak jumlah perempuan di dalam pembangunan. Gagasan ini memiliki titik lemah sebab titik tekannya ada pada kuantitas perempuan, bukan kualitas perempuan dalam pembangunan.

Dalam kontek Kalimantan Selatan, hal ini dapat dilihat dari berbagai kampanye yang dilakukan agar berbagai institusi publik, termasuk institusi politik, seperti partai politik dan parlemen diisi oleh sebanyak mungkin perempuan. Dengan keterlibatan perempuan diberbagai ranah publik ini, dalam pandangan WID berarti partisipasi perempuan meningkat.

Gagasan pembangunan gender sesungguhnya dapat lebih diarahkan pada akar persoalan lemahnya partisipasi perempuan dalam ranah publik, termasuk parlemen. Akar persoalan tersebut dapat diidentifikasi melalui berbagai kebijakan yang diskriminatif. Sehingga gagasan berikutnya diarahkan pada pembuatan berbagai kebijakan publik yang pro gender, dalam arti memberi peran yang proporsional bagi laki-laki dan perempuan diranah publik. Gagasan ini dikenal Gender and Development (GAD)[20].

Pemahaman GAD dalam konteks partisipasi perempuan banjar diparlemen dapat dimulai melalui pemahaman di level partai-partai politik di daerah yang menjadi pemasok keanggotann parlemen (baca; DPRD Kalsel), dengan membuat aturan yang proporsional bagi anggota dan calon legislatif, baik laki-laki, maupun perempuan, tanpa harus terlibat dalam pemahaman patriarkhi yang menempatkan perempuan sebagai subordinat.

Penutup

Partisipasi perempuan banjar diparlemen secara kuantitatif masih sangat minim. Pada periode 1999-2004 berjumlah 4 orang atau sekitar 7,27% Sedangkan pada periode 2004-2009, setidaknya terdapat 3 orang perempuan banjar yang menjadi anggota parlemen atau setara dengan 5,55% anggota DPRD Kalsel periode saat ini.

Ada beberapa faktor yang menyebabkan minimnya keanggotaan perempuan banjar di parlemen (DPRD Kalsel) berdasarkan studi analitik :

1. Kuatnya budaya patriarkhi yang dilatari oleh sejarah politik masyarakat banjar, serta faktor teologis yang menempatkan perempuan secara derevatif
2. Adanya aturan main partai politik dan UU kepemiluan yang secara pararel belum berpihak pada terciptanya partisipasi perempuan di parlemen.
3. Lemahnya pemahaman serta strategi peningkatan partisipasi perempuan berbasis gender.