M.Rifqinizamy Karsayuda

“Democracy is government by the people, from the people and for the people”

Adagium demokrasi yang keluar dari mulut Abraham Lincon, mantan presiden Amerika Serikat ini  sangat populer dalam benak siapapun yang “peduli” pada diskursus perihal demokrasi. Demokrasi lahir sekitar 400 tahun sebelum Masehi. Kala itu, demokrasi dipraktekkan oleh masyarakat Yunani Kuno  yang tinggal di komunitas-komunitas kecil bernama Polis. Menurut catatan Robert A.Dahl, Polis ini hanya berpenduduk sekitar 40.000 jiwa. Dalam kondisi demikian, demokrasi secara langsung dalam berbagai pengambilan kebijakan publik dimungkinkan dilasanakan. Dahl menggambarkan, kala itu semua penduduk polis berkumpul di suatu tempat bernama acclesia untuk memberikan suaranya. Ditempat inilah satu per satu penduduk tersebut memberikan apresiasinya terhadap berbagai macam kebijakan publik yang akan diterapkan oleh pemerintahan Polis. Gaya pengambilan kebijakan demikian lambat laun dikenal dengan sistem one man one vote.

Sejak saat itu, demokrasi identik dengan sebuah ideologi yang mengusung suara terbanyak sebagai  kebenaran. Bagi kalangan yang pro-demokrasi, ideologi ini  dianggap sebagai  mekanisme untuk memastikan kehendak rakyat dalam pengambilan kebijakan. Kebijakan yang diambil tidak berdasarkan kehendak rakyat adalah kebijakan elitis dan seringkali kebijakan demikian pada akhirnya menistakan rakyat. Padahal tujuan akhir dari pengambilan kebijakan publik adalah lahirnya berbagai kebajikan di masyarakat, baik melalui peningkatan kesejahteraannya, adanya kepastian untuk meraih keadilan dan berbagai macam varian lainnya.

Kendati demikian, demokrasi bukannya tidak mendapat tantangan. Sejak awal dimunculkannya terma demokrasi, seorang filosof besar bernama Arestoteles menggambarkan demokrasi sebagai sebuah sistem yang bobrok.  Arestoteles menyebut demokrasi sebagai mobocracy atau the rule of the mob, yaitu pemerintahan yang dilakukan oleh massa. Menurut Toteles, pemerintahan demikan akan mendatangkan anarkhi. Kritik lain terhadap demokrasi yang disampaikan Arestoteles adalah sulitnya dibayangkan kelompok yang besar (mayoritas) memimpin kelompok yang jumlahnya lebih kecil (minoritas). Bahkan  belakangan muncul kritik lain terhadap ideologi ini adalah terdapatnya berbagai standar yang tidak jelas perihal demokrasi. Hal ini terkait dengan praktek demokrasi di berbagai negara belakangan ini, termasuk di Indonesia. Padahal ideologi demokrasi menurut Lyman Tower Sargent dalam Contemporary Political Ideologies setidaknya mengandung beberapa kreteria, seperti : keterlibatan warganegara dalam pengambilan keputusan politik, persamaan kedudukan bagi setiap warganegara, persamaan hak bagi warganegara untuk merdeka dalam bersyarikat dan berpendapat, termasuk adanya sistem yang menjamin keterwakilan setiap kelompok dalam masyarakat di dalam suatu pemerintahan.

Sayap Balik Demokrasi

Sayap balik adalah istilah yang sering digunakan untuk mengungkapkan sebuah realita yang (kadang) tidak terlihat secara kasat mata. Sayap balik demokrasi dalam tulisan inipun ingin mengungkap sebuah realita lain dari demokrasi yang terjadi pada dua negara, Malaysia dan Australia. Di kedua negara tersebut, demokrasi yang diatur oleh kelompok mayoritas dalam tataran norma dasar bernegara nyata-nyata memarginalkan kaum minoritas. Kebijakan yang marginal tersebut dapat dilihat dari konstitusi kedua negara.

Di Malaysia misalnya, dalam undang-undang pelembagaan persyarikatan (konstitusi Malaysia) disebutkan bahwa semua orang adalah sama rata disisi hukum dan berhak mendapat perlindungan yag sama disisi hukum (vide pasal 8 ayat (1)). Selanjutnya konstitusi Malaysia menyatakan bahwa ; “kecuali sebagaimana dibenarkan dalam konstitusi ini, tidak diperbolehkan adanya perbedaan terhadap warganegara semata-mata dikarenakan oleh agama, kaum, keturuan atau tempat lahir atau jenis kelamin dalam berbagai hukum dan perundang-undangan yang berlaku”(vide pasal 8 ayat (2)).

Pasal 8 ayat (2) konstitusi Malaysia memiliki makna ambigu, sekaligus mengundang aturan yang diskriminatif.  Pasal 8 ayat (2) tersebut seakan ingin mengatakan bahwa terdapat perbedaan perlakuan di hadapan hukum yang diakui dan dilindungi oleh konstitusi Malaysia. Aturan yang tegas-tegas sangat diskriminatif terdapat dalam pasal 152 jo 153 konstitusi Malaysia. Dalam kedua pasal tersebut terdapat pengistemewaan hak (previleges) terhadap ras Melayu di Malaysia. Bahasa Melayu digunakan sebagai bahasa resimi negara, jauh daripada itu ras Melayu diberikan hak istemewa untuk : dijaga adat istiadatnya, diberikan prioritas untuk menjadi pegawai negeri, mendapatkan beasiswa, keistemewaan dalam pelajaran, diberikan izin khusus untuk berusaha/perniagaan, serta hak-hak istemewa lainnya.

Sebagaimana diketahui, Malaysia setidaknya terdiri dari 3 ras besar, yakni : Melayu, Cina dan India, selain orang asli (panggilan terhadap penduduk asli Malaysia). Ketiga ras ini memiliki jumlah populasi yang cukup signifikan, kendati Melayu masih dominan dibanding dua ras yang lain. Dalam kehidupan sehari-hari ketiga ras ini tidak membaur sebagaimana berbagai suku di Indonesia. Sebagai contoh, orang Cina menggunakan bahasa Cina dalam pergaulannya, begitupula orang Melayu dan India. Di dalam angkutan umum misalnya, sangat jarang di dapati orang Melayu mau berbaur dengan orang India, maupun Cina, begitupula sebaliknya. Dalam institusi formal semacam sekolah. Sekolah-sekolah kebangsaan (negeri) rata-rata diisi oleh orang Melayu saja. Orang India mendirikan sekolah sendiri yang mereka namai sekolah Tamil dengan bahasa pengantar menggunakan bahasa Tamil, begitupula dengan orang Cina. Dalam institusi partai politik, orang Melayu mendirikan UMNO (the United Malay National  Organisation), orang Cina mendirikan MCA (Malay China Assosiation), sedang orang India mendirikan MIA (Malay India Assosiation).  Dalam catatan Dr. Norlia Mustafa, pakar Hukum Tatanegara UK Malaysia, setiap kali di gelar kampanye untuk Pemilu di Malaysia, ketiga partai ini memaparkan janji-janji dan program politik yang terkait dengan ras-nya saja. Hampir tidak didapati ada partai yang mengelaborasi programnya untuk kepentingan semua ras, kecuali Partai Keadilan yang dipimpin Anwar Ibrahim, yang dalam prakteknya justeru tidak mendapat massa dalam Pemilu.

Pasal 152 jo pasal 153 Konstitusi Malaysia semakin memperuncing diskriminasi antara Melayu dan non-Melayu di Malaysia. Diskriminasi tersebut terus dipelihara dan dilindungi secara legal dalam hukum tertinggi negara bernama konstitusi. Efek dari dimuatnya pasal tentang diskriminasi di Malaysia ini adalah terjadinya beberapa kali pergolakan dari ras non-Melayu yang menuntut persamaan hak di Malaysia. Contoh paling mutakhir adalah unjuk rasa ras India yang populer disebut sebagai demontrasi kaum Hindraf pada awal Desember 2007 lalu. Orang-orang India Malaysia yang lahir, tinggal dan bekerja di Malaysia selama puluhan, bahkan ratusan tahun menuntut agar mereka diberikan persamaan hak dalam berbagai bidang, serta menuntut ganti rugi atas perlakuan pemerintah yang diskriminatif selama ini kepada mereka. Akhir dari demonstrasi ini adalah tidak diresponnya tuntutan mereka, bahkan lima orang tokoh demonstrasi tersebut diseret ke meja hijau.

Keadaan yang tak jauh berbeda juga terjadi di Australia. Diskriminasi terhadap kaum minoritas di Australia memang tidak secara tegas dicantumkan di konstitusi-nya (commonwealth of Australian Constitution Act), sebab dalam konstitusi Australia tidak didapati klausul yang mengatur tentang hak asasi manusia, termasuk kedudukan warganegaranya dihadapan hukum. Satu-satunya klausul yang memuat diskriminasi di Australia adalah pasal 117 Konstitusi negara tersebut. Dalam pasal 117 tersebut ditegaskan : “ A subject of the Queen, resident in any State, shall not be subject in any other State to any diability or discrimination which would not be equally applicable to him if he were a subject of the Queen resident in such other State”.

Aturan dalam konstitusi Australia ini melahirkan beberapa kasus yang pernah dibawa ke Pengadilan. Salah satu kasus yang populer adalah kasus antara Gerhardy v Brown (1985) CLJ. Kasus ini bermula dari seorang Brown, seorang Aborigin (penduduk asli Australia) yang memasuki wilayah Pitjantjara. Oleh orang-orang Pitjantjara Brown digugat, karena dianggap melanggar aturan dalam pasal 117 konstitusi Australia. Pengadilan memutuskan Brown bahwa bersalah. Orang-orang Aborigin seperti Brown yang biasa berpindah-pindah (nomadene) tidak mendapat perlindungan hukum oleh konstitusi. Belum lagi realita lain, bahwa selama ini di Australia, orang Aborigin sangat termarginalkan. Sebagai contoh dalam ranah lembaga politik, orang aborogin hanya memiliki 2 orang wakilnya di sebuah parlemen di negara bagian, bukan di parlemen pusat. Padahal jumlah orang Aborigin relatif banyak. Australia melalui konstitusi dan berbagai kebijakannya menganut paham Darwinisme. Paham ini menyatakan bahwa “the white is always superior (orang-orang kulit putih selalu lebih hebat dari ras apapun)”.

Konstitusi sebagai norma fundamental sebuah negara (staat fundamental norm) yang menjelma menjadi hukum tertinggi dalam sebuah negara dalam praktek di negara-negara demokrasi disusun dan disahkan oleh berbagai mekanisme, seperti referendum atau melalui perwakilan seperti yang berlaku  di republik kita melalui MPR. Terlepas dari beberapa metode penyusunan konstitusi. Pada dasarnya konstitusi di negara-negara demokrasi disusun berdasarkan kehendak mayoritas rakyatnya, termasuk di Malaysia dan Australia.

Dalam beberapa contoh diatas, ternyata kehendak mayoritas rakyat yang termaktub dalam konstitusi tidak selamanya dapat memenuhi keterjaminan terhadap kaum minoritasnya. Konstitusi yang disusun secara demokratis, nyatanya dalam beberapa kasus telah mencederai cita-cita dibangunnya ideologi demokrasi itu sendiri yang salah satunya mengharuskan adanya perlindungan terhadap seluruh warganegara, termasuk kaum minoritas sebagaimana disampaikan Sargent diatas.

Tulisan ini mencoba menguak sayap balik demokrasi, tepatnya menguak mekanisme demokrasi yang menggunakan pendapat umum (mayoritas) sebagai alat ukur dalam penyusunan kebijakan publik, termasuk dalam penyusunan aturan main bernegara dalam konstitusi. Malaysia dan Australia seakan ingin memberi contoh bahwa mekanisme demokrasi tak selamanya dapat memenuhi cita-cita demokrasi itu sendiri. Wallahu’alam.

(salah satu tulisan dalam Buku Pendewasaan Demokrasi dihimpun oleh Kawan A.Ghafurie)

Pendahuluan

Munculnya gagasan mengenai otonomi daerah yang ditandai dengan kelahiran Undang-undang (UU) Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah dan UU No.25 Tahun 1999 Tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah yang kemudian diperbaharui dengan lahirnya UU No.32/2004 dan UU No.33/2004 . Kedua UU tersebut menempatkan daerah sebagai daerah otonom dengan kewenangan yang sangat luas. Otonomi daerah sendiri oleh Pasal 1 angka 4 UU No. 32/2004 dimaknai sebagai hak, wewenang dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai peraturan perundang-undangan.

Pemerintahan daerah memiliki kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal dan agama[1]. Munculnya banyak kewenangan yang diberikan kepada daerah tersebut, tentu sangat berseberangan dengan masa orde baru, dimana kewenangan-kewenangan tersebut dipegang oleh pemerintah pusat.

Karl D. Jason sebagaimana dikutip oleh Yahya Muhaimin menyatakan bahwa politik orde baru adalah bereucratic politic (politik birokrasi), yaitu suatu kondisi politik yang menempatkan negara pada posisi sangat dominan.[2] Sejalan dengan konsepsi Jason di atas, Harry J. Benda menyebut (pemerintahan) negara orde baru yang lahir pasca kolonialisasi sebagai Beamtenstaat[3], yang oleh Arief Budiman dimaknai sebagai Beamtenstaat Indonesia yang di dukung oleh militer sebagai motornya.[4]

Dengan karakteristik demikian watak pemerintahan di bawah rezim orde baru lebih dekat dengan karakteristik rezim totaliter, Suatu rezim yang menurut Alfian ditandai dengan tertutupnya ideologi. Ideologi yang tertutup tersebut , karena adanya monopoli ideologi oleh penguasa[5]. Penguasa menggunakan monopoli ideologi sebagai senjata ampuh untuk melumpuhkan dan menghancurkan siapa saja yang mengkritik apalagi menentang kekuasaannya.[6]Komunikasi politik antara penguasa dan rakyat tidak berjalan, sebab penguasa melakukan doktrinisasi ideologi, dimana kebenaran ideologi menurut penapsiran penguasa tak dapat dipertanyakan, apalagi di bantah[7].

Dalam sistem politik totaliter, penguasa biasanya mendominir atau mengontrol semua jaringan politik, baik supra struktur politik (eksekutif, legislatif, yudikatif), maupun inpra struktur politik, seperti partai politik, preasure group, pers dan lain-lain. Hal tersebut turut berpengaruh pada hubungan antara pemerintahan pusat dan daerah di era orde baru, dimana pada saat itu seluruh kebijakan berpusat pada pemerintahan pusat (sentralisasi).

Reformasi di medio 1998 memberikan implikasi besar pada kondisi makro sosio-politik, termasuk perubahan hubungan pemerintahan pusat dan daerah, dari sentralisasi menjadi desentralisasi[8]. Pemerintahan daerah diberi berbagai kewenangan untuk mengurus dan mengatur pemerintahan serta masyarakatnya. Pemberian kewenangan yang sangat besar tersebut dalam implikasinya membuat ketidaksiapan di level daerah[9].

Dilapangan praktis, otonomi daerah memunculkan “dilema”. Disatu sisi pemberian kewenangan yang besar kepada pemerintahan daerah yang tidak didukung oleh kesiapan yang memadai, membuat pemerintahan daerah tidak dapat secara optimal menggunakan kewenangan tersebut untuk mengurus dan mengatur daerahnya, Sedangkan di lain sisi, masyarakat daerah terus mengharapkan suatu pemerintahan daerah yang demokratis, yang dapat diakses, transparan, serta akuntabel. Dalam kontek ini, otonomi daerah yang sejatinya adalah pemberdayaan masyarakat dan potensi daerah dalam rangka pembangunan daerah, lebih didominasi oleh praktek-praktek korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN)[10] dan mal administrasi disemua lini birokrasi, serta kurang transparan dan minimnya publikasi peraturan-peraturan umum[11].

Sementara berbagai instrumen yang dimiliki pemerintah daerah juga belum mampu menunjukkan signifikasinya dalam mengatasi berbagai “kebobrokan” pemerintahan daerah diatas. Sehingga untuk mengatasi problemantika tersebut di butuhkan suatu media yang dapat menjadi jembatan antara pemerintahan daerah dengan masyarakatnya atau sebaliknya. Dalam kontek ini wacana pembentukan Komisi Ombudsman Daerah sebagai suatu komisi yang memiliki fungsi dasar untuk menampung aspirasi masyarakat, sekaligus menjadikan masyarakat sebagai pengawas bagi pemerintahan daerah menjadi menarik untuk segera direalisasikan. Tulisan ini secara berturut-turut mencoba untuk mengkaji perihal 1) Fungsi Komisi Ombudsman Daerah dan 2) Strategi Pembentukannya di Daerah 3) Relasi antara Good Governance dan Ombudsman Daerah.

Komisi Ombudsman : Sebuah Gambaran Umum

Komisi ombudsman pada dasarnya merupakan sebuah lembaga yang secara mandiri menerima dan menyelidiki tuduhan-tuduhan kesalahan administrasi (mal administrasi).[12]

Menurut Jeremy Pope fungsi dari komisi ombudsman adalah Pertama ; memeriksa keputusan, proses, rekomendasi, tindakan kelalaian atau perbuatan yang bertentangan dengan hukum, aturan-aturan atau peraturan, atau pembebasan dari praktek atau prosudur yang sudah ada, kecuali kalau dilakukan dengan itikad baik dan mempunyai alasan yang masuk akal yang berlawanan, sewenang-wenang atau tidak masuk akal, tidak adil, menyimpang, intimidatif, atau diskriminasi: yang berlandaskan dasar-dasar yang tidak relevan atau yang melibatkan penggunaan kekuasaan, atau menolak hal serupa itu karena alasan korupsi, kolusi dan nepotisme, atau motif yang tidak patut seperti penyogokan, kebobrokan, akses administratif. Kedua ; memeriksa keteledoran, ketiadaan perhatian, kelambanan, ketidakberwenangan, ketidak efisienan dan ketidakcakapan dalam administrasi atau pelaksanaan tugas dan tanggung jawab.[13]

Sedangkan Teten Masduki menyebutkan fungsi ombudsman sebagai, Pertama ; mengakomodasi partisipasi masyarakat dalam upaya memperoleh pelayanan umum yang berkualitas dan efisien, penyelenggaraan peradilan yang adil, tidak memihak dan jujur. Kedua ; meningkatkan perlindungan perorangan dalam memperoleh pelayanan publik, keadilan dan kesejahteraan, serta mempertahankan hak-haknya terhadap kejanggalan tindakan penyalahgunaan wewenang (abuse of power), keterlambatan yang berlarut-larut (undue delay), serta diskresi yang tidak layak.[14]

Di banyak negara, Ombudsman telah menjadi lembaga alternatif bagi warga masyarakat untuk menyelesaikan keluhan atau ketidakpuasan terhadap birokrasi pemerintah secara cepat, gratis, tidak perlu membayar pengacara dan aman (kerahasiaan pelapor terlindungi). Penyelesaian melalui lembaga peradilan untuk masalah maladministrasi telah banyak ditinggalkan karena sangat lamban, mahal dan jauh dari kemudahan, di sebabkan proses dan prosudure beracaranya.[15]

Sebagai gambaran, berikut akan di gambarkan secara singkat mengenai keberadaan, serta fungsi komisi ombudsan di beberapa negara ;

1. Ombudsman di Swedia

Di Swedia ombudsman berdiri pada tahun 1809, sebagai pelopor pertama berdirinya ombudsman di dunia, bahkan sekitar 200 tahun sebelum kejaksaan modern berdiri di Perancis dan polisi modern di Inggris, merupakan ombudsman yang bertanngung jawab kepada parlemen. Tugasnya melakukan pengawasan terhadap pengadilan dan administrasi publik untuk kepentingan para individu, bekerja secara independen dari pemerintah dan atas nama parlemen.

Cakupan tugas dan wewenang dari ombudsman di Swedia adalah seluruh lembaga peradilan, pemerintahan, pejabat eksekutif, pejabat publik, namun tidak mengawasi parlemen, hal ini dikarenakan pertanggung jawabannya kepada parlemen. Dalam hubungannya dengan lembaga peradilan, ombudsman menghindari masalah substantif keputusan dari Pengadilan Umum dan Pengadilan Tata Usaha Negara dan hanya mengerjakan masalah-masalah prosudural. Mempunyai wewenang untuk menuntut dan melakukan investigasi terhadap para pejabat birokrasi dan pegawai pemerintah, militer dan hakim. Sedangkan bila ombudsaman sendiri melakukan penyimpangan, maka yang berwenang mengadili adalah Mahkamah Agung Swedia.[16]

2. Ombudsman di Belanda

Ombudsman di Belanda di atur dalam konstitusi negara tersebut, Anggotanya dipilih oleh Majelis Rendah Parlemen atas rekomendasi Wakil Ketua Dewan Negara, Ketua Mahkamah Agung dan Ketua Badan Pemeriksa Keuangan. Para anggota tersebut tidak diperkenankan merangkap jabatan. Rekomendasi yang di keluarkan ombudsama bersifat tidak mengikat, sehingga tergantung otoritas administrasi pemerintah.[17]

3. Ombudsman di Selandia Baru

Ombudsman dibentuk beradasarkan rekomendasi DPR, anggotanya tidak boleh merangkap jabatan. Masa jabatannya sama dengan masa jabatan DPR dan hanya dapat dicopot oleh Gubernur Jenderal.

Investigasi yang dilakukan ombudsman di Selandia Baru mencakup segala hal yang berkaitan dengan tindakan menyimpang/melalaikan kewajiban dari aparat pemerintah.

Sedangkan Komisi Ombudsman Nasional di Indonesia yang di bentuk berdasarkan Keputusan Presiden (Kepres) Nomor 44 Tahun 2000 tidaklah mengatur secara terperinci mengenai peran, fungsi, maupun wewenang komisi tersebut. Dalam Pasal 2 Kepres tersebut di sebutkan ;

Ombudsman Nasional adalah lembaga pengawasan masyarakat yang berasaskan Pancasila dan bersifat mandiri, serta berwenang melakukan klarifikasi, monitoring atau pemeriksaan atas laporan masyarakat mengenai penyelenggaraan negara khususnya pelaksanaan oleh aparatur pemerintahan termasuk lembaga peradilan terutama dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

Adapun tugas dari Komisi Ombudsman Nasional ini berdasarkan pasal 4 Kepres di atas adalah ;

a) Menyebar luaskan pemahaman mengenai lembaga ombudsman

b) Melakukan koordinasi dan atau kerjasama dengan Instansi Pemerintah, Perguruan Tinggi, Lembaga Swadaya Masyarakat, Para Ahli, Praktisi, Organisasi Profesi dan lain-lain.

c) Melakukan langkah untuk menindaklanjuti laporan atau informasi mengenai terjadinya penyimpangan oleh penyelenggara negara dalam melaksanakan tugasnya maupun dalam memberikan pelayanan umum.

d) Mempersiapkan konsep Rancangan Undang-undang tentang Ombudsman Nasional.

Komisi Ombudsman Daerah : Menggagas Fungsinya

Di dalam Kepres No.4/2000 tidak di sebutkan mengenai adanya Komisi Ombudsman Daerah, padahal sebagaimana di sebutkan di atas urgensi pembentukan Komisi Ombudsman Daerah seiring dengan diterapkannya otonomi daerah sangatlah penting. Sementara RUU mengenai Komisi Ombudsman Nasional yang diamanatkan pasal 4 Kepres No 44/2000 di atas belum terealisasi menjadi UU sampai sekarang.

Pemberian kewenangan yang besar kepada daerah pasca di terapkannya otonomi daerah mengandung konsekwensi bahwa banyak persoalan yang berkaitan dengan publik di tangani daerah, bukan pusat seperti sebelum diterapkannya otonomi daerah. Sehingga Kedudukan Komisi Ombudsman yang berada di pusat di rasa kurang relevan.

Pembentukan Komisi Ombudsman Daerah akan jauh lebih efektif, atas alasan kedekatannya dengan masyarakat setempat serta dengan pemerintahan daerah. Pertanyaannya bagaimana fungsi Komisi Ombudsman Daerah agar dapat bekerja secara efektif dan menjawab berbagai persoalan maladministrasi publik di daerah.

Fungsi dari Komisi Ombudsman Daerah menurut penulis sama dengan komisi ombudsman pada umumnya, sebagaimana di gambarkan di atas, yaitu ;

1) Sebagai lembaga pengawasan eksternal terhadap pelayanan umum yang merupakan kewenangan pemerintahan daerah.

2) Memberikan rekomendasi yang bersifat non legal binding kepada pejabat dan atau badan tata usaha di daerah yang berwenang sesuai dengan persoalan yang ditangani. Dalam kontek ini ombudsman daerah di posisikan sebagai “mahkamah pemberi pengaruh”, sehingga ombudsman daerah harus berwibawa dengan cara mendapat rekognisi politik yang kuat dan kedudukan hukum yang tinggi.

3) Sebagai lembaga yang memiliki kekuasaan untuk ;

a. memeriksa, mengajukan pertanyaan-pertanyaan tertulis dan memaksa untuk meminta jawaban kepada lembaga atau pejabat di daerah sesuai dengan kewenangannya.

b. memiliki kekuasaan untuk mengakses dokumen dan memaksa orang atau instansi untuk menyerahkan dokumen dan bukti-bukti yang relevan

c. memiliki hak inisiatif dan diskresi untuk melakukan penyelidikan dan mengajukan perbaikan sistemik, dan menyampaikan hasil penyelidikan, penilaian dan rekomendasi yang diusulkan kepada publik.

Kewenangan yang dimiliki oleh daerah otonom sebagaimana di tegaskan dalam pasal 7 UU No.22/199 yang di pertegas kembali setelah berlakunya UU No.32/2004 dalam pasal 10 ayat (3) UU tersebut, menyatakan bahwa pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali kewenangan-kewenangan di bidang ;

1) politik luar negeri

2) pertahanan

3) keamanan

4) yustisi

5) moneter dan fiskal nasional

6) agama

Bersandar pada kewenangan daerah di atas, maka menurut penulis yurisdiksi ombudsman daerah berada pada bidang public administration yang di limpahkan ke daerah, Sedangkan berkaitan dengan enam (6) kewenangan yang dimiliki pemerintahan pusat, Komisi Ombudsman Daerah dapat melakukan koordinasi dengan Komisi Ombudsman Nasional. Langkah demikian di praktekkan dalam konteks komisi ombudsman federal Australia, yang memiliki kewenangan mengawasi kualitas pelayanan publik di negara federal.[18]

Dalam menjalankan fungsi tersebut, hendaknya Komisi Ombudsman Daerah di arahkan untuk ;

1) Independen dalam melakukan kerjanya.

Ombudsman sedapat mungkin bersifat mandiri (independen) dan tidak memiliki hubungan organik dengan lembaga-lembaga lain atau disubordinasi oleh kekuasaan negara, meskipun ombudsman dirancang untuk dipilih oleh DPRD dan diangkat oleh Gubernur atau Bupati/Walikota dan harus memberikan laporan pertanggung jawaban kepada yang memilihnya.

2) Dapat langsung memberikan rekomendasi kepada atasan pejabat yang diduga melakukan maladministrasi, tak terkecuali Gubernur dan atau Bupati/Walikota.

3) Dapat mempublikasikan rekomendasi-rekomendasi yang di keluarkannya di media massa. Hal ini penting agar ombudsman daerah dapat di akses oleh semua lapisan masyarakat, sehingga ombudsman tidak melayani atau dinikmati oleh segelintir orang saja, sekaligus sebagai shock therapy atas perilaku mal administrasi.

4) Secara hukum, ombudsman daerah sedapat mungkin diberikan hak imunitas dari berbagai tuntutan dan gugatan di pengadilan atas tindakan-tindakan dalam menjalankan kewenangannya.

5) Dari sisi anggaran, ombudsman daerah harus didukung oleh pembiayaan yang cukup, rutin dan teralokasikan secara khusus dalam pos anggaran.

Strategi Pembentukan Komisi Ombudsman Daerah

Strategi pembentukan komisi ombudsman di daerah berkaitan dengan beberapa hal, yaitu ;

1. Kedudukan Komisi Ombudsman Daerah.
2. Lembaga pembentuk Komisi Ombudsman Daerah.
3. Alas hukum yang di gunakan dalam rangka pembentukan Komisi Ombudsman Daerah.

Untuk itu tulisan dalam bagian ini di arahkan untuk mengkaji ketiga hal tersebut, sebagai berikut ;

1. Kedudukan Komisi Ombudsman Daerah

Perdebatan yang menarik dari kedudukan Komisi Ombudsman Daerah adalah, dimana seharusnya komisi ombudsman diletakkan dalam rangka mewujudkan pemerintahan daerah yang baik. Dari kaca mata hukum tata negara, perdebatan tersebut dapat dijawab dengan mendasarkan pada di mana kewenangan otonomi daerah itu di berikan secara luas.

Berdasarkan UU No.32/2004 kewenangan pemerintahan daerah provinsi lebih luas di banding pemerintahan daerah kabupaten dan/atau kota, hal ini dapat di telusuri dalam pasal 13 UU tersebut, di mana pemerintahan daerah provinsi mencakup urusan yang berkaitan dengan lintas kabupaten dan/ atau kota, begitu pula dengan kewenangan Gubernur selaku kepada daerah provinsi di berikan kewenangan untuk menyelesaikan perselisihan dalam penyelenggaraan fungsi pemerintahan antar kabupaten/kota.[19]

Dalam konteks kewenangan provinsi yang mencakup urusan lintas kabupaten/kota itu, kiranya relevan untuk membentuk Komisi Ombudsman Daerah di level provinsi. Hal ini juga dimaksudkan sebagai embrio awal lahirnya komisi ombudsman lainnya di level kabupaten/kota.

2. Lembaga Pembentuk Komisi Ombudsman Daerah

Menurut Pratikno, ada dua (2) jenis ombudsman dilihat dari segi lembaga pembentuknya, yaitu[20] ;

1) Ombudsman Parlementer.

Ombudsman ini dipilih oleh parlemen atau kepala negara, tetapi bertanngung jawab kepada parlemen.

2) Ombudsman Eksekutif

Ombudsman ini diangkat oleh Kepala Negara dan bertanggung jawab kepada kepala negara.

Kedu jenis ombudsman tersebut tentu memiliki keuntungan, sekaligus kelemahan masing-masing ;

a) Ombudsman Parlementer memiliki legitimasi yang jauh lebih kuat di banding ombudsman eksekutif, hal tersebut di karenakan pembentukan ombudsman tersebut oleh parlemen, yang dalam teori demokrasi merupakan wakil-wakil rakyat. Kendati demikian ombudsman parlementer sangat rawan akan terjadinya kepentingan-kepentingan politik, karena tidak dapat dihindari orang-orang yang duduk di parlemen sejatinya adalah mereka yang berlatar belakang entitas politik tertentu.

b) Sedangkan ombudsman eksekutif secara legitimasi tidak sekuat ombudsman yang di bentuk oleh parlemen, karena ia hanya di bentuk oleh suatu organ yang sejatinya akan menjadi objek kerjanya. Atas dasar hal tersebutlah, ombudsman eksekutif menjadi ambigu, karena di satu sisi ia di bentuk oleh eksekutif dan di lain sisi ia harus bekerja sebagai lembaga pengawasan eksternal atas eksekutif itu sendiri.

Dalam kontek pembentukan Komisi Ombudsman Daerah, melihat dari kedua jenis ombudsman tersebut. Menurut penulis, Komisi Ombudsman Daerah akan lebih efektif untuk di bentuk oleh DPRD dari pada oleh kepala daerah, hal tersebut dikarenakan ;

1) Komisi Ombudsman Daerah adalah lembaga pengawasan ekternal atas kinerja pelayanan publik yang secara riil dilakukan oleh eksekutif, sehingga ia tidak relevan untuk dibentuk oleh eksekutif itu sendiri.

2) Legitimasi Komisi Ombudsman Daerah yang di bentuk oleh DPRD jauh lebih kuat di bandingkan dengan pembentukan komisi tersebut oleh eksekutif.

Pemberian kewenangan pembentukan Komisi Ombudsman Daerah oleh DPRD memang tidak ditegaskan dalam Pasal 42 UU No.32/2004 tentang tugas dan wewenang DPRD. Tetapi hal tersebut dapat dipahami, jika mengacu kepada pasal 41 UU No.32/2004 tentang fungsi DPRD, yaitu sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah yang memiliki fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan.

Dalam menjalankan fungsi terakhir (pengawasan) tersebut, DPRD dapat membentuk Komisi Ombudsman Daerah yang pada dasarnya merupakan lembaga pengawasan eksternal yang bersifat non-legal binding, yang dalam kinerjanya dapat membantu fungsi pengawasan oleh DPRD.Rekomendasi yang dikeluarkan oleh Komisi Ombudsman Daerah dapat ditindaklanjuti oleh DPRD sebagai lembaga pengawas eksekutif daerah.

Hal lain yang perlu mendapat perhatian dalam rangka pembentukan Komisi Ombudsman Daerah ini adalah mengenai kreteria kenggotaan komisi tersebut, hal ini menjadi penting sebab para anggota inilah yang akan menjalankan fungsi ombudsman daerah nantinya.

3. Alas Hukum Pembentukan Komisi Ombudsman Daerah

Alas hukum pembentukan Komisi Ombudsman Daerah berkaitan dengan lembaga mana yang menjadi pembentuk ombudsman tersebut. Sebagaimana dikatakan di atas, Komisi Ombudsman Daerah sedapat mungkin di bentuk oleh DPRD setempat dengan alasan legitimasi dan efektifitas kerjanya.

Persoalan yang muncul adalah, apa yang menjadi alas hukum pembentukan komisi ombudsman darah oleh DPRD ?, Selama ini tidak dikenal produk hukum yang dikeluarkan oleh DPRD, kalaupun ada bentuknya adalah peraturan daerah (perda), yang sesungguhnya merupakan produk DPRD dan pemerintah daerah sebagaimana di tegaskan dalam pasal 136 ayat (1) UU No.32/2004 , yaitu ; Perda ditetapkan oleh kepala daerah setelah mendapat persetujuan DPRD, serta pasal 140 ayat (1) UU No.32/2004 yang menyatakan ; Rancangan Perda dapat berasal dari DPRD, Gubernur, atau Bupati/Walikota.

Jika perda yang dijadikan alas hukumnya, hal tersebut tidak mungkin untuk dilakukan, sebab berdasarkan pasal 136 ayat (3) UU No.32/2004 menyatakan bahwa ; Perda merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-udangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah. Dalam kontek Komisi Ombudsman Daerah, UU yang mengatur mengenai hal tersebut tidak ada, sehingga dengan sendirinya perda mengenao hal itupun tidak dapat dilakukan.

Sehingga alas hukum yang peling memungkinkan dalam rangka pembentukan Komisi Ombudsman Daerah adalah surat keputusan (SK) kepala daerah, yang dalam hal ini berupa SK Gubernur.Sebab SK Gubernur dalam konsep hukum administrasi negara merupakan keputusan tata usaha negara yang bersifat sepihak, yang artinya tidak diperlukan persetujuan oleh pihak lain, termasuk DPRD.

Hal ini tentu terlihat akan semakin rancu, sebab pembentukan komisi ombudsman dilakukan oleh DPRD, sementara alas hukum pembentuknya berupa SK Gubernur yang merupakan produk eksekutif. Sehingga untuk menyiasati persoalan tersebut perlu kiranya diatur dalam SK Gubernur tersebut mengenai tata cara pemilihan anggota komisi ombudsman, yang menurut penulis wewenangnya diberikan kepada DPRD, sedangkan pengesahan anggota Komisi Ombudsman Daerah yang telah dipilih oleh DPRD dilakukan oleh Gubernur.

Pola demikian adalah pola yang paling memungkinkan, ditengah belum diaturnya Komisi Ombudsman Daerah dalam suatu UU, sementara di lain sisi pembentukan Komisi Ombudsman Daerah mendesak untuk dilakukan.

Ombudsman Daerah dan Good Governance

Good Governance muncul setelah adanya kritik atas dominasi institusi pemerintah (government) dalam menjalankan fungsi governing (pemerintahan). Dalam terminologi good governance, pemerintah hanyalah salah satu pilar dari beberapa penyelenggara fungsi pemerintahan, disamping private sector (dunia usaha) dan civil society (masyarakat sipil)[21].

Terciptanya Good Governance (tata kelola pemerintahan yang baik) yang secara prinsip terdiri atas tiga pilar, yaitu ; akuntabilitas, transparansi dan aksestabilitas,[22] salah satunya dapat dicapai melalui penguatan lembaga pengawasan, baik lembaga pengawasan intern seperti DPR, DPD, BPK, Irjen sampai dengan Bawasda, maupun lembaga pengawasan ekstern, seperti NGO, Pers, termasuk ombudsman.

Sebagai bagian dari lembaga pengawasan, Ombudsman memiliki beberapa “harapan” dalam mewujudkan good governance. Pertama ; Ombudsman daerah memposisikan masyarakat sebagai aktor dalam tata kelola (governance) pemerintahan daerah, Selama ini masyarakat diposisikan sebagai objek tata kelola pemerintahan daerah. Pola interaksi pemerintah dan masyarakat nyaris tak terbangun dan menghasilkan pola pemerintahan yang tak aspiratif dan sulit dikontrol masyarakat. Ombudsman dapat menembus dinding tersebut dengan membangun partnership (kemitraan) dengan pemerintah. Disinilah akan terbangun checks and balances antara keduanya dalam bentuk yang elegan.

Kedua ; Ombudsman sebagai lembaga pengawasan ekstern yang menggunakan masyarakat sebagai kekuatan utamanya menjadi harapan paling mutakhir ditengah mandulnya berbagai sistem, mekanisme dan lembaga pengawasan yang ada (khususnya di daerah) saat ini. Harapan itu muncul, sebab selama ini lembaga pengawasan yang ada belum satupun yang dapat menggunakan kekuatan masyarakat secara otonom untuk mengontrol jalannya tata kelola pemerintahan. Kekuatan masyarakat yang otonom sebagai lembaga pengawasan sangat relevan untuk diwujudkan detik ini, seiring dengan semakin menguatnya kekuatan masyarakat sipil pro-demokrasi pasca reformasi.

Penutup

Komisi Ombudsman daerah yang memiliki fungsi dasar sebagai lembaga pengawasan yang diperankan oleh masyarakat secara otonom diharapkan dapat mewujudkan cita-cita banyak pihak pasca diterapkannya otonomi daerah, yaitu terciptanya pemerintahan daerah yang pro-rakyat. Pemerintahan daerah yang mengedepankan tata kelola pemerintahannya secara akuntabel, transparan dan aksestabel sebagai jalan bagi terwujudnya good governance (tata kelola pemerintahan yang baik) di daerah.

Penulis mengusulkan untuk merealisasikan terbentuknya Komisi Ombudsman Daerah yang dimulai dari tingkat provinsi yang pembentukannya dilakukan oleh DPRD Provinsi, serta menggunakan SK Gubernur sebagai alas legitimasi yuridisnya.

Jika Komisi Ombudsman Daerah dapat direalisasikan dibanyak provinsi di negeri ini, Penulis berkeyakinan masih ada secercah harapan untuk membangun pilar-pilar pemerintahan yang baik.Insya Allah.

Bahan Bacaan

· Alfian, Komunikasi Politik dan Sistem Politik di Indonesia, PT.Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1993

· Muhadjir Darwin, Good Governance dan Kebijakan Publik dalam Good Governance Untuk Daulat Siapa ?, Forum LSM DIY-Yappika, 2001

· Moh.Mahfud MD, Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, Juli 2000

· Syafinuddin Al-Mandari, HMI & Wacana Sosial, Hijau Hitam Pusat Studi Paradigma Ilmu, Jakarta, 2003

· Suparman Marzuki dkk, Ombudsman Daerah, Mendorong Pemerintahan Yang Bersih, Kerjasama PUSHAM UII dengan Partnership Kemitraan dan Governance Reform in Indonesia, 2003

· Yahya Muhaimin, Beberapa Segi Birokrasi di Indonesia, Majalah Prisma Nomor 10 tahun 1980

· Republik Indonesia, Undang-Undang No.32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

· Keputusan Presiden Republik Indonesia No.4 tahun 2000 Tentang Komisi Ombudsman Daerah.

(Salah satu tulisan dalam buku Membangun Indonesia Baru: Refleksi Pemikiran Kader HMI, Total Media Yogyakarta, 2006)